民航管理體制需與時俱進 (二)

2020年01月20日


作者:鍾山



上星期我們在這裡談到中國內地民航業的管理模式,今期探討一下國外和港澳地區機場的管理體制。

國外機場的運營管理方式,主要以美國和英國為代表,分為管理型和經營型兩種。美國的運營管理方式:一是合理的功能定位。美國政府將機場定性為「不以盈利為目的、為社會提供公益服務的公共產品,是城市基礎設施」。機場歸政府所有,由政府負責投資、建設和管理,機場管理機構多為事業化機構。二是管理型機構多為管理型而非經營型,人員相當精簡職責明確,只負責制定機場的發展規劃、開闢航線、對機場設施的出租和日常維護工作。機場用工制度靈活多樣,經營性項目的社會化程度很高;三是政府的政策支持。不僅對機場免稅,各級政府和聯邦航空局還對機場的建設和經營給予補貼;四是特許經營權招標。機場管理機構通過特許經營權招標的方式將地面服務、候機室運營、停車場、餐飲、零售、廣告等業務進行外包,制定服務標準,統一實行契約化管理。

與美國的管理方式相似,加拿大、巴西、日本、韓國等國家均把機場定性為非盈利性的公共設施或產品,機場管理機構多為管理型,機場的建設和經營由政府承擔或給予補貼。

國際上廣泛採用的機場管理模式,是半政府、半市場性質的機場管理局、機場股份有限公司、機場管理委員會、空港公司等;以行政授權的辦法,通過更具專業技能的機構提供機場的營運效率和服務水平,制定機場的長遠發展規劃。內地一些先進機場(如上海機場),就是透過人大立法規範機場管理,給予機場更大自主權,促使機場走管理型的道路,提升機場的資源價值。

香港國際機場的香港機場管理局(機管局)在一九九五年成立,由香港特別行政區政府全資擁有,並以商業方式營運及發展香港國際機場。機管局既有代政府對機場進行監管的職能,又在經濟上獨立於政府,採用市場化的模式經營機場;其經營所得一方面要償還貸款,另一方面要為機場擴建發展積累資金。行政長官可委任在空運或其他方式的運輸、工業、商業、財經、消費者或勞工事務或行政管理方面具有廣泛經驗的人,擔任機管局主席及其他成員。

在營運方面,機管局可取得、持有及處置各種財產,包括土地;批出土地的租契;訂立合約或其他協議;獨自或聯同其他人改善、發展或更改管理局所持有的土地;獨自或聯同其他人從事或營辦任何與機場有關的活動;僱用代理人或承包人;獨自或聯同其他人進行或施行工程;在符合法例規定條件下,釐定各項收費及費用。此外,香港機管局屬下的機場管理學院,除機管局職員,也為區外機場人員提供培訓。

澳門國際機場專營股份有限公司(CAM)作為機場的業權人,負責興建及經營澳門國際機場,並獲澳門特區政府延長經營權至二○三九年。在剛過去的二○一九年,澳門國際機場全年處理旅客超過九百六十萬,是本地人口的十四倍,邁向千萬級旅客吞吐量的大型機場行列。該機場去年航班量超過七點七萬架次,分別比去年同期增加16%和18%。中國內地航線和東南亞航線客運量錄得與去年同期相比25%和14%的增長,中國台灣航線客運量亦上升6%。澳門國際機場現有三十四家航空公司,提供航線遍佈中國內地、中國台灣、東南亞及北亞地區等五十九個航點,吸引了更多本地及國際旅客。其中中國內地、東南亞及東北亞航線的旅客各佔整個機場旅客量的40%。

CAM目前的註冊資本為四十九點六億澳門元。在普通股股權分配方面,澳門特區政府佔55.24%,澳門旅遊娛樂股份有限公司佔33.03%,此外尚有其他中資及港澳投資者。由於受到專營合約的規範約束,CAM單方面不能私下加價,租金、機場稅、餐飲等所有價格都必須要經過政府審查及批准,方能加價。儘管如此,CAM截至二○一八年已償還三位股東借款(包括特區政府股東)四期共澳門幣四點三億元,派優先股息四期共澳門幣三點八九億元,二○一九年度結算後將繼續向股東償還借款及派發優先股息。

在管理模式上,澳門國際機場和香港機場管理局有某種程度的相似。但是在實際職能方面,二者之間又有一定區別。澳門航空的專營權今年十一月就要結束,民航局表示不再給予澳航獨家專營,但澳航屆時只是沒有航線專營權,營運航線會繼續經營,不會影響市場運作。這意味著會有新的航空公司進入澳門參與市場競爭,對機場管理體制乃至民航管理體制都有新的要求。

如何制定新的民航法規、如何引入新的航空公司,這都屬於民航局的職權,我們稍後再談。對於澳門國際機場專營股份有限公司,在航線權開放之後,該公司需秉持「安全、效率、效益」的核心理念,在追求有限空間增長的同時,注重機場安全系統更加流暢、人與環境變更加和諧、服務與效益同時提升,以配合特區政府推進澳門世界旅遊休閒中心的建設。如果沒有相應的自主權,是難以完成這些重大使命的。


新聞來源: 民航論壇