民航管理體制需與時俱進(一)

2020年01月13日

鍾山

特區政府在二○一六年七月已正式批准《澳門國際機場整體發展規劃》,二○一七年二月,澳門民航局向國務院港澳辦申請擴建澳門國際機場,擬分階段填海約一百七十二公頃;同年七月,又向國務院港澳辦及內地相關部委介紹規劃報告;二○一七年十一月至二○一八年八月,按照相關部委的意見進行《澳門機場擴建方案水利研究》,相應調整機場規劃佈局及研究分析部委意見,更新規劃報告,修訂擬填海約一百四十九公頃;去年三月,特區政府再次向中央政府上報《澳門國際機場整體發展規劃》的更新報告及補充資料,到最近終於獲得正式批覆。

澳門民航界今年有兩件大事,一是涉及《澳門國際機場整體發展規劃》的填海申請,國務院港澳辦批覆後,澳門方面已開展環評及設計等工作,為下一階段的填海做好準備;二是澳門航空專營權將於今年十一月屆滿,從而結束民航獨家專營的局面。在這樣的新環境下,澳門的民航業管理模式乃至管理體制,都需要進行變革,問題是如何變革?

在回答這個問題之前, 我們不妨對比一下外地與澳門民航業目前的運作模式,先看看中國內地機場是怎樣管理的。

機場集團管理:從首都國際機場集團公司所轄九省區市機場集團,到十多家省級行政單位的全部或部分機場,都已成立了機場集團公司。機場集團通過全資、控股和參股所屬機場進行管理,但方式也不盡相同,例如廣州白雲機場按照「省屬市管」的模式運行,負責人和資產屬於省管,機場運行和發展由廣州市管理。遼寧省機場集團公司把所屬機場作為具有法人性質的子公司進行管理。雲南和新疆機場集團公司把所屬機場作為分公司進行管理。

省市政府委託管理:地方政府管理的機場,所有權隸屬於省、市政府,大部分由地方國資委管理,或由市民航局或交通局管理。有些機場管理也有自己的特點,如大連機場、青島機場由所在市成立具有法人資格的機場集團公司管理;河南省成立鄭州國際航空樞紐規劃建設委員會,具體推進鄭州機場規劃發展;深圳採取「空港委--空港辦--空港處+機場集團--機場股份公司--機場」的管理方式;安徽阜陽機場由阜陽市民航局管理。江蘇鹽城機場由鹽城市交通局管理;江蘇省還在省交通廳增掛省航空產業發展辦公室牌子,以加強全省綜合交通運輸體系的規劃、建設和管理。

航空運輸企業管理:航空公司管理機場的模式,可以充分發揮航空公司在航線和運力等方面的優勢,整合機場資源,實現機場和航空公司的整體效益。但是,航空公司管理機場有可能會形成壟斷,在一定程度上限制了其他航空公司進入該機場的積極性。

我們嘗試對不同民用機場管理模式進行優劣勢分析。

機場集團公司管理模式,以產權關係為紐帶,利用集團對系統內主要機場的控股地位,結合各機場本身在區位、設施配置等方面特點,通過對各機場服務市場範圍所進行的互補性安排,有效減少了機場問競爭可能帶來的重複投資,可以在多個機場之間動態分配運量以實現每個機場運營高度的專業化,建立滿足不同市場需求的機場體系。但是,如果集團公司權責界定不清,會損害其他利益主體的權利,增加管理成本,降低效率和品質。  

以省市政府委託管理的模式,機場的所有者是政府,政府在機場管理中佔主導地位,是機場運行的決策者、控制者和管理者。這種模式可以發揮政府的行政配置資源的作用,保障機場尤其是經營效益低、社會效益高的中小機場發展。但是,政府主導的管理模式對專業化管理是個挑戰。

經過回歸二十年的長足發展,為澳門民航業打下了良好的基礎,可以預期,澳門民航業在未來一段時間將迎來很好的發展契機。粵港澳大灣區內五大機場的客貨容量,在未來二十年的預期增幅未能應付中長期的需求,至二○二○年未能滿足三千三百萬人次區內客運需求;到了二○三○年,客運量更高達一點四七億人次,目前的發展態勢是遠遠無法滿足的。據預測,珠三角空運貨物隨著此區域高新技術產業的發展,在二○二○年會達到二千萬噸。港珠澳跨海大橋已經通車,加上本澳機場可與鄰近機場實現互補,成長前景極佳。珠三角的經濟發展足以支撐珠三角五大機場今後二十年的發展,澳門民航業必須改革目前的管理體制,才能獲得分享「大餅」的機會。

在下一期,我們將繼續探討這個問題。

新聞來源: 民航論壇