民航管理體制需與時俱進 （二）

2020年01月20日

作者：鍾山

上星期我們在這裡談到中國內地民航業的管理模式，今期探討一下國外和港澳地區機場的管理體制。

國外機場的運營管理方式，主要以美國和英國為代表，分為管理型和經營型兩種。美國的運營管理方式：一是合理的功能定位。美國政府將機場定性為「不以盈利為目的、為社會提供公益服務的公共產品，是城市基礎設施」。機場歸政府所有，由政府負責投資、建設和管理，機場管理機構多為事業化機構。二是管理型機構多為管理型而非經營型，人員相當精簡職責明確，只負責制定機場的發展規劃、開闢航線、對機場設施的出租和日常維護工作。機場用工制度靈活多樣，經營性項目的社會化程度很高；三是政府的政策支持。不僅對機場免稅，各級政府和聯邦航空局還對機場的建設和經營給予補貼；四是特許經營權招標。機場管理機構通過特許經營權招標的方式將地面服務、候機室運營、停車場、餐飲、零售、廣告等業務進行外包，制定服務標準，統一實行契約化管理。

與美國的管理方式相似，加拿大、巴西、日本、韓國等國家均把機場定性為非盈利性的公共設施或產品，機場管理機構多為管理型，機場的建設和經營由政府承擔或給予補貼。

國際上廣泛採用的機場管理模式，是半政府、半市場性質的機場管理局、機場股份有限公司、機場管理委員會、空港公司等；以行政授權的辦法，通過更具專業技能的機構提供機場的營運效率和服務水平，制定機場的長遠發展規劃。內地一些先進機場（如上海機場），就是透過人大立法規範機場管理，給予機場更大自主權，促使機場走管理型的道路，提升機場的資源價值。

香港國際機場的香港機場管理局（機管局）在一九九五年成立，由香港特別行政區政府全資擁有，並以商業方式營運及發展香港國際機場。機管局既有代政府對機場進行監管的職能，又在經濟上獨立於政府，採用市場化的模式經營機場；其經營所得一方面要償還貸款，另一方面要為機場擴建發展積累資金。行政長官可委任在空運或其他方式的運輸、工業、商業、財經、消費者或勞工事務或行政管理方面具有廣泛經驗的人，擔任機管局主席及其他成員。

在營運方面，機管局可取得、持有及處置各種財產，包括土地；批出土地的租契；訂立合約或其他協議；獨自或聯同其他人改善、發展或更改管理局所持有的土地；獨自或聯同其他人從事或營辦任何與機場有關的活動；僱用代理人或承包人；獨自或聯同其他人進行或施行工程；在符合法例規定條件下，釐定各項收費及費用。此外，香港機管局屬下的機場管理學院，除機管局職員，也為區外機場人員提供培訓。

澳門國際機場專營股份有限公司（CAM）作為機場的業權人，負責興建及經營澳門國際機場，並獲澳門特區政府延長經營權至二○三九年。在剛過去的二○一九年，澳門國際機場全年處理旅客超過九百六十萬，是本地人口的十四倍，邁向千萬級旅客吞吐量的大型機場行列。該機場去年航班量超過七點七萬架次，分別比去年同期增加16%和18%。中國內地航線和東南亞航線客運量錄得與去年同期相比25%和14%的增長，中國台灣航線客運量亦上升6%。澳門國際機場現有三十四家航空公司，提供航線遍佈中國內地、中國台灣、東南亞及北亞地區等五十九個航點，吸引了更多本地及國際旅客。其中中國內地、東南亞及東北亞航線的旅客各佔整個機場旅客量的40%。

CAM目前的註冊資本為四十九點六億澳門元。在普通股股權分配方面，澳門特區政府佔55.24%，澳門旅遊娛樂股份有限公司佔33.03%，此外尚有其他中資及港澳投資者。由於受到專營合約的規範約束，CAM單方面不能私下加價，租金、機場稅、餐飲等所有價格都必須要經過政府審查及批准，方能加價。儘管如此，CAM截至二○一八年已償還三位股東借款（包括特區政府股東）四期共澳門幣四點三億元，派優先股息四期共澳門幣三點八九億元，二○一九年度結算後將繼續向股東償還借款及派發優先股息。

在管理模式上，澳門國際機場和香港機場管理局有某種程度的相似。但是在實際職能方面，二者之間又有一定區別。澳門航空的專營權今年十一月就要結束，民航局表示不再給予澳航獨家專營，但澳航屆時只是沒有航線專營權，營運航線會繼續經營，不會影響市場運作。這意味著會有新的航空公司進入澳門參與市場競爭，對機場管理體制乃至民航管理體制都有新的要求。

如何制定新的民航法規、如何引入新的航空公司，這都屬於民航局的職權，我們稍後再談。對於澳門國際機場專營股份有限公司，在航線權開放之後，該公司需秉持「安全、效率、效益」的核心理念，在追求有限空間增長的同時，注重機場安全系統更加流暢、人與環境變更加和諧、服務與效益同時提升，以配合特區政府推進澳門世界旅遊休閒中心的建設。如果沒有相應的自主權，是難以完成這些重大使命的。


新聞來源: 民航論壇