機遇和變革　《芝加哥公約》未來可期

2014年12月09日

圖：1944年，各國代表齊聚芝加哥，起草《芝加哥公約》。

70年前，也就是1944年11月，以美國為首的同盟國敏銳地預見到，第二次世界大戰即將結束時，需要構建新的國際民用航空秩序來保障戰後國際民用航空運輸業的發展。於是，航空先賢們齊聚美國芝加哥召開了國際民用航空會議，規劃未來國際民航發展的宏偉藍圖，這次會議締結了《國際民用航空公約》（簡稱《芝加哥公約》）。

國際民用航空秩序的基石

《芝加哥公約》序言中提到："下列各簽署國政府議定了若干原則和辦法，使國際民用航空應按照安全和有秩序的方式發展，並使國際航空運輸業務應建立在機會均等的基礎上，健康地和經濟地經營；為此目的締結本公約。"經過與會各國深入和廣泛地討論，在《芝加哥公約》的基礎上成立了國際民航組織，因而《芝加哥公約》也就成為國際民航組織的憲法性檔。

從某種程度上來講，《芝加哥公約》可謂國際民用航空秩序的基石，二戰後所形成的一系列有關民航的國際公約都是以本公約為基礎，都未游離於其所設定的框架性檔中。從戰後國際民用航空活動的發展來看，儘管科學技術的日新月異對國際民航業的影響是直接的，但是國際民航組織作為聯合國的專門機構在構建國際民用航空秩序方面所發揮的作用是不容抹殺的。因此，其作出的突出性的貢獻也贏得了國際社會的廣泛認可。

圖：1944年，各國代表簽署《芝加哥公約》。

然而，當今世界與70年前相比，發生了翻天覆地的變化，這些變化將直接或間接地侵蝕著《芝加哥公約》的實施。春秋戰國時秦國的法律改革家商鞅曰："治世不一道，便國不法古。"這就需要全球航空運輸業的利益攸關方，去共同面對航空運輸業的挑戰，憑藉集體智慧，找到"治世"之"靈丹妙藥"。
什麼在"變"？

起草《芝加哥公約》的航空先賢們可謂深謀遠慮。70年過去了，除了通過一些修正案以外，該公約並沒有進行實質性的修改。但是，每一份國際檔只是特定時代的反映，是那個時代社會關係和原始締約方達成特定的利益衝突平衡的反映。

過去70年，全球在許多領域發生了急劇性變化。許多新國家在世界地圖上出現。2011年，南蘇丹作為一個新國家加入國際民航組織，而在1944年他們並不是獨立的實體。冷戰持續了40多年，其結束帶來了很多機遇和挑戰。世界朝著全球化經濟方向進步，國家邊界和航空器國籍標誌逐漸縮小。新問題和新挑戰已經出現，這在70年前未曾遇到。

（一）危害民航安全的犯罪行為。在1944年芝加哥會議上，各國代表意識到歐洲和太平洋地區正在進行的戰爭，並且希望國際和平會很快實現。因而把由個人實施的非法干擾行為（不是國家）危害民航及其設施的安全——以非法劫持航空器的形式（劫機）、陰謀破壞航空器或者航空設施、傳播虛假資訊危害航空器安全、在用於國際民航的機場的暴力行為、為刑事目的濫用民航——應用在起草《芝加哥公約》的過程中，這種先見之明我們甚至不能想像。

但是，在20世紀下半葉，這些行為變成了對全球民航的嚴峻挑戰，並能破壞公眾對這種交通工具安全的信心。國際民航組織成員國則以最快的方式通過一系列民航保安檔的修訂和以國際民航組織召開外交大會的方式協調一致來應對這一挑戰。目前，這些法律檔屬於在全球範圍內最廣泛地被接受的統一法律。並且，國際標準和建議措施及保安手冊以緊急優先的方式先後出臺，而且不斷地更新和現代化。人類步入21世紀之後，儘管和平與發展已經成為國際社會的潮流，但各種地區衝突此起彼伏，尤其是隨著經濟全球化的發展，恐怖主義呈現蔓延之勢，這突出的體現在2001年的"9·11"恐怖襲擊事件中。這次事件表明國際民用航空安全已經成為民航界的頭等大事，提高民航應對恐怖風險的能力已經成為各國刻不容緩的任務。為此，各國積極推動航空保安公約現代化。2010年，國際民航組織主持通過了《北京公約》和《北京議定書》；2014年國際民航組織主持通過了《蒙特利爾議定書》。

（二）航空自由化。航空自由化的發展對國際民用航空運輸業影響的深度和廣度，恐怕是航空先賢們所不曾預料到的。在經濟全球化的趨勢下，由美國推動的"航空自由化"早在20世紀70年代就已經啟動。1978年6月8日，美國民用航空委員會針對"國際航空運輸協會"享受反托拉斯法豁免問題發佈《陳述理由法令》，拉開了推行"不管制"政策的帷幕。美國通過雙邊談判，實行"分而治之""各個擊破"的策略，在國際上推行"航空自由化"。1992年，美國與荷蘭簽訂了第一個《天空開放》協定，在亞洲第一個與新加坡簽訂了《天空開放》協定，在南美第一個與智利簽訂了《天空開放》協定。2007年，美國與歐盟簽訂《天空開放》協定，使得航空自由化不斷向縱深發展。與此同時，隨著地區經濟一體化，亦呈現了航空區域化現象，出現了歐盟的航空運輸統一市場，北美航空自由化協議，亞太地區經濟合作組織推進地區的航空自由化等。1999年9月，亞太經合組織領導人舉行非正式會議，在航空運輸服務小組《待選報告》的基礎上發表了《奧克蘭聲明》。亞太經合組織各經濟體給予了大力支持，各成員國的領導也擁護《奧克蘭聲明》，並堅決支持建立一個更具有公平競爭機制的航空運輸服務市場秩序，促進航空運輸自由化的實現，為最終實現《茂物宣言》確立的目標努力。2007年11月，東南亞國家聯盟成員國運輸部長初步同意了航空旅行一體化路線圖，並在2008年11月宣佈了實施時間表。航空旅行一體化路線圖進一步推動了東南亞國家多年的航空服務自由化計畫。東南亞航空市場有希望於2015年成為類似於歐盟單一天空一樣的市場。同時儘管中南美6國的安第斯協定、加勒比共同體航空協定、福塔萊薩協定、班珠爾協定的內容有所差別，但也在不斷完善之中。

此外，其他的一些變化也不容忽視。空間技術在空管中的應用，對技術合作或者援助以滿足全球民航安全的需求日益增加，電子數據處理應用到航空公司管理過程中，也改變了國際民航組織秘書處的工作方法。1944年，《芝加哥公約》只有52個成員國，而現在有191個成員國，這就意味著當今成員國中僅有27％的國家直接影響了本公約的起草，而其餘139個加入本公約的成員國（73%）在公約起草中沒有發揮任何作用。

應"變"之"靈丹妙藥"

（一）航空保安。加強全球民用航空保安，目前也是國際民航組織的重中之重，主要通過以下措施來加強全球民用航空的保安：1、查明和監測現有類型對民用航空保安的威脅，並對正在出現的威脅制訂有效的和有針對性的全球應對方案。2、 通過持續監測各國遵循國際民航組織各項規定的進展，確保其及時執行。3、開展航空保安審計，查明問題，並鼓勵各國予以解決。4、制定、採取並推廣新的或修訂的方案和措施，為全世界的航空旅客改善保安狀況，同時促進過境程式更有效率。5、開展並堅持航空保安培訓專案和電子網路學習。6、鼓勵各國在雙邊或多邊基礎上進行資訊交流，以便增強各國之間在航空保安層面上的信心。7、協助各國培訓參與執行航空保安措施和戰略的各類人員，並酌情對此類人員進行認證。8、通過航空保安機制和技術合作方案協助各國解決與保安相關的問題。

但是，最近的一系列事件足以表明加強航空保安工作任重而道遠。2014年，國際航空運輸業也頻遭厄運。7月17日，馬航航班MH17在烏克蘭衝突上空被擊落，機上人員全部喪生。悲劇之所以發生，原因是多方面的，其中原因之一在於國際民航組織缺乏有效的制裁措施。一般來講，國際公約本身並沒有完善的強制制裁機制，所有的強制制裁機制都是由國際組織來承擔的。《聯合國憲章》對此作了專門規定。第七章明確規定："對於和平之威脅、和平之破壞及侵略行為之應付辦法，允許採取集體制裁措施。"其中，第41條明確規定："安全理事會得決定所應採取武力以外之辦法，以實施其決議，並得促請聯合國會員國執行此項辦法。此項辦法包括經濟關係、鐵路、航空、郵電、無線電及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交關係之斷絕。"但依《聯合國憲章》，只有聯合國安理會才有權採取這些強制制裁措施。

因此，筆者建議，在討論修訂《芝加哥公約》時，各國可以考慮授予國際民航組織對不遵守與民航有關國際公約的成員國進行制裁的權力，唯有如此，才能保證國際民航組織足夠的權威性，將犯罪行為扼殺在萌芽狀態之中。

（二）航空自由化。在國際航空運輸法律制度制定之初，多邊法律體制沒有被國際社會所認可，這是各國為了保護國家安全以及當時發展不成熟的航空業。但隨著航空運輸市場的成熟，現行有限的多邊法律體制不能滿足實踐的需求，限制了航空運輸的發展。儘管如此，對於航權交換目前尚有多邊主義與雙邊主義之爭，各國基於本國利益的考量在實踐中的做法也不盡相同。因此，筆者建議，借鑒世界貿易組織《服務貿易總協定》航空運輸服務附件的做法：僅將航空器修理和保養服務、航空運輸銷售和行銷服務、電腦訂座系統服務納入多邊貿易體制，將比較成熟的區域內的航空自由化體制納入《芝加哥公約》，作為推進區域航空自由化的樣板。但是，必須是各國能取得廣泛共識的內容，例如歐盟。起草《芝加哥公約》時，並沒有預見到的新現象是主權國家經濟一體化的趨勢及其政策和法律的逐漸一體化。歐盟是最先進的例子，這樣的趨勢在預期中可能被其他地理區域所遵循。

（三）爭端解決機制。根據《芝加哥公約》第十八章，國際民航組織理事會有真正的司法權力並且理事會必須考慮自身為一個國際司法機關以國際法規則來行為。理事會的成員，當根據《芝加哥公約》第十八章行使職權時，由政府任命的國家代表必須以不偏不倚和司法的地位來行事。然而，理事會成員是主權國家，不是代表他們自己的個人。這樣代表不可能以"不偏不倚的和司法的地位"來行事，他們必須遵循他們政府的訓令。在任何情況下，佔據優勢地位的國際民航組織理事會大多數代表是外交官或者航空專家，而不是法律專家。理事會不可能被視為一個真實的由法官組成的司法機構。既然理事會是一個由各國組成的政治機構，根據本公約第十八章爭議解決程式是不會也不可能是一個以國際法為基礎的國際裁決，而是由主權國家執行的"外交仲裁"。他們的裁決可能以政策或者政治考慮或者公平為基礎，而不是嚴格地以法律規則為基礎。顯然，建立一個全新的爭端解決機制勢在必行。因此，筆者的建議是，借鑒國際法院的模式或者世界貿易組織的模式來建立一套新的爭端解決機制。

（作者系中國民航科學技術研究院法規標準研究所高級經濟師，法學博士，主要從事國際法和國際航空法研究。）

新聞來源：中國民航報