國際空管管理模式概覽：前行中的世界空管

2017年3月3日

隨著飛機成為大眾化的交通工具，隨著常聽到“抱歉地通知您，因為航空管制原因……”，隨著一個個高聳如雲的塔台拔地而起，這個始終隱身在幕後的行業，終於一點點揭開了神秘的面紗。站在塔台上帶著耳機發出一句句指令的管制員形像也逐漸被公眾所熟知。

那麼，對於這個時刻關系著千萬名旅客安全和順暢的行業，你又有多少深入的了解呢？他們是政府部門還是公司？是按照什麼標准指揮飛機？有沒有能力確保飛行安全？是否和飛行員一樣高薪？目前國內外空管行業發展差距大嗎？……當你帶著探尋的目光深入了解這個行業後，就會發現，這個行業遠比你想像的陌生和先進。

不足百歲的“年輕人”

空管行業在各種龐大行業面前，是個不折不扣的“年輕人”，至今只有不足百年的發展史。

想想也容易理解，飛機也只是在上個世紀初才飛到藍天，那麼指揮飛機的行業自然更晚出現。

在20世紀30年代初，在經過第一次世界大戰的孕育後，飛機逐步進入民用航空領域，此時，政府部門意識到，飛機在天空中飛行也要遵守一定的空中交通規則，並要受到專門機構的指揮與調度，以確保飛行安全，維持飛行秩序。於是，空中交通管制服務行業應時而生。

最初的管制員靠什麼指揮飛機？就是不同顏色的彩旗。當時，由於飛機性能問題，商業飛行只能在白天進行，於是，管制員們在機場上用不同顏色的小旗來指揮飛機起降已經足夠。隨著飛機性能的提高，無線電通信和機載導航設備陸續安裝在飛機上，商業飛行逐步增多，於是，在20世紀40年代初，程序管制（目前比較原始、當時比較先進的空管指揮方式，管制員靠飛行計劃、雷達標圖和無線電守聽掌握飛機位置，提供空管服務）開始成為主流，與此同時，各國開始陸續修訂發布了法規規章，建設塔台，管制中心。

1944年是個極具標志性的時間。彼時，國際民航組織成立，並通過《國際民用航空公約》，也稱為《芝加哥公約》。這為世界範圍內建立標准相對統一規範的空管服務奠定了規章基礎，並明確了空管行業的基本服務職責——利用通信、導航技術和監控等專業手段對飛機飛行活動進行監視、控制與指揮，從而保證飛機飛行安全和與使飛機按照一定線路秩序飛行。

此時的空管行業發展非常快。包括陸空通話系統、一二次雷達等空管設備相繼從軍用轉為民用，讓管制員“能看得到、聽得到”空中的飛機，為空管指揮提供了更高效的手段，這也就是我們現在主用的雷達管制方式。隨後，隨著計算機技術的發展，20世紀60年代後期也被引入到空管指揮中，於是空管指揮更加高效。

隨著空管行業的發展，行業內將空管行業的崗位設置劃分為區域管制、進近管制和塔台管制。其中，區域管制是高空的飛機進行引導和監視，此時飛機的飛行高度較快，管制員基本靠雷達指揮。進近管制是指從飛機距離機場50公裡-100公裡範圍內的管制服務，此時主要是要為四面八方的飛機排好順序，以便有序降落在機場跑道上或者飛到高空管制區。在飛機距離機場10公裡範圍內，就由塔台管制來指揮了，塔台管制員需要目視看得到飛機，以避免地面衝突。所以，塔台一般都高高在上，方便管制員俯視全場。

雖然按照國際民航組織的政策和規定，空管服務並不一定由政府提供。但是作為一個新興行業，空管行業在最初幾十年，基本都主動緊密依靠政府部門，成為政府部門的一個分支。這一方面是因為需要使用空域等國家資源，自然需要政府部門強有力的支持，另一方面則是因為新興行業實在太年輕，而空管設備和人員培養耗資巨大，並且行業極具公益性，需要政府的經濟和人員支持。於是，在20世紀90年代前，世界上的空管服務基本都是由各國政府提供空管服務。直至1987年，新西蘭以國有企業的形式組建了新西蘭國家空管公司並從交通部接管了空中交通服務相關職責，開始了空管行業發展的另一種全新模式。

四種模式孰優孰劣？

在新西蘭嘗試“吃螃蟹”後，各國開始陸續嘗試新的空管管理模式。時至今日，國際上160多個提供空管服務的組織主要分四種運行模式——政府統管、商業主導、區域統一和軍民協調。很難說這四種孰優孰劣，只因為各國實際各有不同。

所謂政府統管，就是由某一個政府機構負責提供全國範圍內的空管服務。該機構可以劃設多個部門和不同區域。目前，國際上采取這種方式的典型代表就是美國。

作為世界上民航業最發達的國家，美國的空管系統也極其發達。美國的空中交通由美國聯邦航空局（FAA）實施統一管制，包括經營和維持空中交通管理系統、制定各種規章制度和法律、管理國家空域等。FAA平時隸屬於運輸部，戰時劃歸國防部，設有空管系統指揮中心1個、區域管制中心21個、終端進近管制中心242個、塔台管制中心463個。在美國，FAA在空域使用上有最高決定權，並從管理機構設置和程序上，保證了軍事單位對空域使用的要求。無論是軍航還是民航，管制程序和標准都是一樣的。美國空中交通管制服務由政府稅收提供資金支持，是唯一堅持不直接向航空公司等用戶收取空中交通服務費用的發達國家。不過，美國的這種政府統管模式也並非一蹴而就的。在1958年以前，美國分設軍民航兩套管制系統，分別管制。直到1958年FAA成立才改變這一局面。

所謂商業主導模式，在目前很多國家都得到了認可，比如加拿大和澳大利亞，以及歐盟內的多個空管提供部門。

加拿大采取商業主導模式，是因為政府投資預算有限，影響了空管設備的升級換代，滿足不了發展的需要。於是，政府部門在1995年做出將空管運行部門從運輸部分離出來的決定，組建了獨立經營、私有制的加拿大航行公司負責加拿大全國的空中交通管制工作。加拿大航行公司成立後，空管行業實現了政企分開，系統運行由公司負責，法規制定則由政府負責。加拿大航行公司直接向用戶收取收費，代替原來的收稅體制。事實證明，加拿大對空管的商業化改革取得了成功，不僅解決了行業發展資金投入不足的問題，而且降低了收費標准，提高了服務質量。此外，加拿大航行公司目前已成為全球第二大空中交通管制服務提供者，公司雇員比如管制員的工資待遇也有所提升，有利於吸引人才加入這個隊伍。

所謂區域統一模式，則主要是指在某一區域內，為提高運行效率，而采取的跨越國度的統一標准、統一指揮模式。這一運行模式隨著歐洲統一天空計劃的實施，顯現了明顯的作用。受地域條件限制，歐洲6120平方公裡的空域面積擁擠著57個獨立的空中交通管制服務機構，存在著75個區域管制中心。這一“各自為戰”的局面，讓空管運行的鏈條被切割為多段，嚴重影響了區域內的效率。於是，為了解決這種人為造成的“鏈條斷裂”情況，2004年11月，歐洲正式在歐盟範圍內實施統一空中交通管理，也就是單一歐洲天空計劃，以實現全歐洲範圍內一體化的、無縫式的空中交通管理系統，保證歐洲範圍內的空中活動安全有序，並最大限度地提高歐洲的空域容量和空中交通管制運行效率。

所謂軍民協調模式，主要是指在一個國家內，軍民航雙方分別建立空管體系，組織實施軍民航的空管工作，按照職責分工提供相應的管制服務。國家建立相應的協調機制，解決軍民航之間的重大飛行矛盾和問題。目前，南非采用這種模式。

此外，在國際空管界還存在由軍方負責為民航運行提供服務的模式，不過並不多見。目前，巴西采用這種方式。

國內空管改革正當時

作為世界第二大航空運輸系統，國內空管行業的發展可以說，一直在壓力下前行。在當前建設民航強國的關鍵時期，空管行業深化改革，滿足發展需求，已經成為了業內外共識。

我國民航空管系統實施一體化管理，民航局空管局是民航局直屬事業單位，下設七個地區空管局，共有37個分局站。目前，我國民航空管系統職工數量不到3萬人，其中管制員不到7000名，可以說，相比於美國一萬多名管制員和歐盟4萬多名雇員的規模來說，我國民航空管隊伍還需補充更多的新鮮血液。

雖然員工數量不多，但保障量卻不少。多年來，我國民航業始終保持高速發展，為民航空管的發展帶來了機遇，也帶來了壓力。比如，航班保障量年均兩位數的增長，而空域條件、人員隊伍建設的速度卻遠跟不上發展速度，於是，就出現了這樣的一種情況：很多發達國家的空管專家來到國內繁忙地區的管制單位參觀時，會驚嘆中國管制人員的壓力之大和保障難度之大。

由於航班量不斷增長，目前，我國繁忙地區管制單位的保障壓力不斷增加，甚至為了最大化的滿足航班運行需求，部分大型機場會出現小時高峰保障架次超出管理方核定架次的情況。這一局面被系統內部成為“硬抗”。此外，國內部分機場不合理的跑滑結構、空域條件的諸多限制，都從客觀上增加了空管保障壓力，加大的管制難度。

此外，隨著我國航班量的增長，航班延誤情況時有發生。如何能在擁擠的天路上讓飛機飛得更安全、更順暢也成為了民航空管系統必須解決的問題。為此，科學的流量管理、優化空域結構、推廣新的運行程序等方式輪流上陣，但這些努力在空域基礎條件改變有限的情況下，很容易被航班增量所淹沒。但是為了讓社會公眾的出行體驗更好一點，我國的民航空管系統依然在不斷努力。

雖然安全、服務等保障壓力與日俱增，但目前，受制於多種因素影響，民航空管行業的人員待遇卻不盡如人意。尤其是近年來，收入水平與航空公司、機場相比，顯得沒有那麼有競爭力。這一現像的直接結果就是對優秀年輕人才的吸引力在降低。

好在，在全面深化改革的大背景下，加快改革，已經成為空管行業的共識。包括行業主管部門也一致認為，改革創新成為解決空管發展面臨問題的根本切入點。據悉，空管系統將根據發展實際，制定改革整體方案並上報管理部門。

乘風破浪會有時，直掛雲帆濟滄海。期待站在“十三五”新的發展起點上，我國民航空管系統深化改革創新，實現新的發展突破，助力民航強國目標的實現。（《中國民航報》、中國民航網 方沐）

新聞來源：中國民航報