民航快速發展　空管改革時不我待

2015年03月31日

近年來，隨著我國經濟發展和旅客出行需求的不斷增長，民航客貨運輸量、飛機數量都有了很大增長，各地也在新建和改擴建機場，以期能夠滿足運輸量持續增長的需要。但是目前我國空中交通管理（以下簡稱"空管"）體制、空域分配及使用規則無法滿足運輸量增長以及通用航空發展的要求，嚴重影響甚至制約了今後的持續發展，最直接的表現就是航班大量延誤，正點率下降，以及由此造成的旅客、航空公司、機場等各方的巨大損失。

從數據上看，根據2013年民航行業發展統計公報，全國運輸機場2013年完成起降架次731.54萬架次，比2012年增長10.8%。2014年民航航班正點率為68%，比2013年的72%又有所降低。對比美國，2009年運輸航空（不包括通用和軍用航空）飛行量達2232.3萬架次，其中延誤超過15分鐘的為47.3萬架次，正點率接近98%。

雖然航班延誤並非全是空管原因，但空管能力嚴重不足確實是主要因素之一。著眼未來，國內外研究機構都預測中國的航空市場仍將有較大幅度的發展。例如，美國波音公司在發佈的《2014年中國市場展望》中提出，未來20年，中國將需要6020架新飛機。中國空管如何面對不斷增長的發展需求，值得認真研究。就此話題，筆者擬從以下幾個方面談下個人觀點。

應提高對空管系統的重視程度

實際上，空管系統相當於整個航空系統的中樞神經，是保證整個系統安全、高效、環保運行的組織者與管理者。如果中樞神經系統弱，即使某人的骨骼、肌肉再發達，也是個病人。同理，一國空管系統的發展，直接影響到該國航空系統的發展。如果空管不強大，那麼飛機越多、機場越多，天空就越擁堵，航空安全就越難以保障，航班正常性就越差。3月10日，全國政協委員、廣東省機場管理集團公司原總裁劉子靜表示，廣州白雲機場第三跑道於2月5日正式投入使用。但由於珠三角地區空域資源的局限性，機場雖然增加了一條跑道，但只增加了10多架次航班，沒有發揮預期的增容作用。

我國目前實行的是空域資源國有制，民航空管管理開放的航路、航線，航路航線外的空域由軍方管理，民用飛機必須嚴格按照規定的航路、航線、高度飛行。如要使用航路、航線外空域，須事先向軍方申請，獲得批准後才能使用。由於軍民雙方的需求、利益、管制能力和理念不同，這樣的體制就造成了目前我國民航空管發展受到各方面因素的制約，在空域使用、航路航線的劃設、高度層的使用等方面都非常被動。而空管發展的滯後，將影響到整個航空系統的健康發展。

因此，筆者認為當務之急是國家應提高對空管系統的重視程度，在科學預測我國航空的發展趨勢，特別是考慮到通用航空旺盛的發展需求的基礎之上，確定科學可行的航空整體發展目標。由於國家空域資源的特殊性質，結合我國國防、空防、安保形勢以及我國國情，從投資建設、運行管理等方面考慮，筆者認為實現我國的空管系統企業化，以企業方式運營是不可取的。我國應構建統一的國家空管系統，由國家空管整合軍民航的空管資源，統一空域管理，統一空中交通管制，統一流量管理，避免各自為政、條塊分割、重複投資、重複建設（軍民航各自建設管制設施、流量管理設施、通信導航監視設施等），以達到充分利用可用的空域資源、提高空域的利用率及系統運行效率的目的。根據此目標修改我國現行的航空法律、法規，制定國家空管的長期發展規劃及分步實施計畫，規劃及實施計畫應該走在需求的前面。

應增加空中管制人員的數量

據統計，我國現有在一線從事管制工作的管制員約7800人。由於管制工作壓力大，加上有限的空域、不斷增長的飛行量，管制工作的強度、難度及壓力日益加大。從人員數量上對比航空發達國家，以美國為例，美國聯邦航空局（FAA）固定員工超過4.7萬人，其中服務於空管系統的員工約有3.5萬人，約占總員工數量的3／4。其中，空中交通管制員約為1.6萬人，流量協調員約為550人，運行監察員約為2000人，服務於空管系統的員工是構成FAA人員的主體。由此可以看出，空管系統在航空大國、航空強國中的重要地位。

與空管體制改變相對應的是應改變現行管制系統的人事和財務制度，將管制人員納入國家公務員隊伍。

筆者曾於1991年在FAA參加過雷達管制培訓，當時問過教員，為什麼美國的管制員能夠自覺自願地努力縮小飛行間隔來增加飛行流量？教員表示，因為管制員是政府雇員，薪金來自政府的稅收。只有通過自己的努力增加飛行流量，航空公司才能從中賺錢，從而能夠向政府多繳稅，管制員收入才有可能提高。只有建立這種正向的激勵機制，才能充分調動管制員的工作積極性。

與飛行量的增加相對應的是應增加管制人員的數量，並通過培訓提高管制人員的素質。與此同時，根據管制飛機的數量、難度、工作壓力、地區差別，分等級制定管制人員的薪酬，適當提高他們的待遇，根據"公正文化"的原則，逐步取消對非故意錯誤的懲罰，以自願報告錯誤等措施取而代之，從而增強管制員的責任心，調動他們對提高系統運行效率的積極性。

應完善空管設施

雖然從上世紀90年代開始，我國已經建設了一批現代化的空管設施，但由於起點太低，只滿足了部分需求。我國目前的空管設施與航空發達國家相比，仍存在著較大的差距，特別是在新技術的研究推廣方面，差距更大。美國正在研發並積極推廣使用下一代空中交通運輸系統（NextGen），在未來幾十年裏，將逐步以新的數位化通信、星基導航、自動相關監視手段及空中交通管理理念替代現有的技術，結合新的機載電子系統的推廣使用，使未來的空中交通運輸更加安全、高效、節能、環保。

我國機隊機齡普遍較低，因此大多數飛機都已經裝備了最新的通信、導航等行電系統。機載設備方面與發達國家相比基本上沒有差距，機隊的整體先進水準反而比美國高，但缺少地面系統配合，很多新機載設備難以發揮作用，比如自動相關監視（ADS-B）。因此，國家應增加在空管系統建設上的投資，與民航局空管行業管理辦公室、飛行標準司、航空安全辦公室配合，積極研發新技術及其在空管系統中的推廣應用，例如我國北斗系統在航空系統中的國際認證。使用模擬運行軟體，打破現有的各種限制空域使用的桎梏，制定全國的空域規劃、航路航線規劃和空域分類方案，根據飛行流量的增加預測及通用航空的發展需求，建立健全完整的配套設施設備建設標準、使用手冊，以及制定各類空域、航路、航線的使用程式，積極推廣應用基於性能的導航（PBN）、平視顯示器（HUD）等新技術。

應加快空管改革

從空管的角度分析航班延誤，筆者認為主要有兩方面的原因，一是可用空域不足、使用靈活性差，大量航班在有限的航路、航線、高度上飛行，就如同城市道路塞車。特別是當惡劣氣象條件大範圍遮蓋航路、航線，以及軍方活動大面積使用空域時，對航班正常性的影響更明顯。在這種情況下，可以通過航空公司取消、合併航班以減少飛行量，通過地面等待、開放空域、靈活繞飛、靈活使用高度層等手段，大幅減少航班延誤。二是飛機間隔大，我國現行的航空器間隔標準相比航空發達國家來說較大。空管的首要職責就是保證空中航空器之間、航空器與地面障礙物之間的安全間隔。對於管制原因造成的事故和事故徵候，處罰都是異常嚴厲的。面對保障飛行安全的巨大壓力，較大的間隔標準使保障安全相對容易。與此同時，即便是間隔標準縮小到與發達國家相近，管制單位也沒有通過縮小間隔提高運行效率的意願。因此，從保障安全的角度來說，間隔越大越好。

關於低空空域的開放問題，由於運輸航空及部分通用航空（主要是商務機和公務機）都是按照儀錶飛行規則沿航路、航線在中高空飛行的，只在起飛上升和下降著陸階段在低空飛行，因此並不涉及低空開放的問題。在低空飛行的通用航空，一類是各種作業飛行，例如農林、電力、消防、森林防火、員警巡邏、搜救、探測、航攝、體育、旅遊、飛行員培訓等；另一類是非營利性質的個人娛樂飛行，各類小型無人機也主要是在低空飛行的。目前我國定義的低空是指真高1000米（含）及以下，這一高度對很多類型的通用飛行來說都顯得過低了。業內很多同仁和筆者都認為低空空域應提升到真高3000米（含）及以下，或者以後制定空域分類標準時，根據地區、地形、與繁忙機場及所屬空域的距離等條件進行定義。另外，我國目前將低空空域劃分為管制空域、監視空域和報告空域3類，都是需要管制覆蓋的。即便是美國定義的非管制空域，也需要管制覆蓋，以備在非管制空域中進行目視飛行的飛機基於各種原因（比如天氣轉壞）需要轉換為儀錶飛行而必須接受管制。從保證安全（Safety）和安保（Security）兩方面考慮，我國民航目前的通信、監視、管制能力都無法實現對低空空域的覆蓋，必須在空管系統建設以及空管人員培訓上加大投入力度，逐步提高對低空的覆蓋率和管制人員的能力，以滿足通用航空發展對低空空域開放的需求。

今年是"十二五"規劃實施的最後一年，希望在制定"十三五"規劃時能夠考慮到空管發展的需求，制定切實可行的空管系統的發展規劃，並在未來按規劃實施，使空管系統成為我國航空發展的支撐和保障。

新聞來源：中國民航報