民航深化改革面臨新形勢、新任務的思考
2023年06月01日
2023年是全面貫徹黨的二十大精神的開局之年，也是改革開放45周年和黨的十八屆三中全會召開10周年。黨的二十大對全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興進行了戰略謀劃。黨的二十大報告強調，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。發展是黨執政興國的第一要務”；同時強調，“全面建設社會主義現代化國家要堅持改革開放這一重大原則，深入推進改革創新，堅定不移擴大開放，著力破解深層次體制機制障礙，不斷彰顯中國特色社會主義制度優勢”。全面貫徹落實黨的二十大精神，民航也必須以推動行業高質量發展為首要任務，以新發展理念為引領，充分發揮改革的內生動力作用，著力破解制約民航高質量發展的體制機制障礙，統籌推動行業實現質的有效提升和量的合理增長。清醒認識、準確把握新征程上民航改革面臨的新形勢、新任務，對科學謀劃新時代民航改革舉措、精準制定改革政策、統籌實施改革任務、更好發揮改革在民航高質量發展中的關鍵作用，具有重要的現實意義。
一、應對行業發展新挑戰民航深化改革需要轉換改革思維範式
“十四五”以來，民航面臨的發展形勢、行業狀況都發生了較大變化，行業推動高質量發展面臨新形勢、新挑戰。2020年暴發的新冠疫情，使我國經濟增長受到明顯的沖擊性影響，對民航發展造成前所未有的沖擊。根據新冠病毒類型的演進，結合中國防控能力等情況的變化，黨中央作出新的部署，更好統籌疫情防控和經濟社會發展。可以預期，2023年將是中國經濟增長回歸常態頻道的關鍵一年，也將是民航回歸常態發展的關鍵一年。從市場角度講，民航復甦的程度、速度還要看供需匹配狀況。從供給端看，近兩年航空公司延緩運力引進，機隊引進速度有所下降，但目前全行業運輸機隊規模仍比“十三五”末淨增214架。2023年部分延遲交付飛機將集中交付，疊加正常訂單，機隊引進速度將進一步加快。受地緣政治、貿易戰等因素影響，國際航線將是逐步恢復的過程，大量國際閑置運力仍將繼續投放國內。整體看，總體運力供大於求，國內運力過剩情況仍較為突出。一季度，供給恢復高於需求恢復約8個百分點，表明當前市場運力供給仍相對充足。在供給處於高位時，需求的及時恢復對民航業復甦將起到決定性作用，但也不能盲目樂觀。從需求端看，由於疫情期間居民收入增長放緩，消費能力的積累和消費信心的恢復將是一個比較漫長的過程。航空消費者習慣前兩年“隨心飛”“白菜價”，對票價水平上漲較為敏感，票價恢復的基礎並不牢固，國內客運、國際客運、國內貨運等三個分市場環比均呈現“量增價降”態勢。從市場結構看，由於各方對航企的纾困支持，疫情期間沒有一家民航企業退出市場，國內市場持續保持較高競爭度。因此，雖然旅客運輸規模恢復至2019年同期的80%—90%，但全行業仍繼續虧損，航空企業資産負債率高、經營風險大的狀況短期內難有改觀。此外，疫情對行業的市場主體、關鍵要素供給也將産生長期影響。由於國內航企在疫情期間既沒有大規模裁員也沒有運力市場化退出，疫情後將在很長一段時間內繼續“負重前行”。受民航發展基金大幅減收影響，“十四五”期間民航基礎設施建設資金一直面臨較大缺口，長期可能影響民航基礎設施建設的順利實施。此外，因疫情導致行業在北上廣深等一線城市吸引力低迷，新招聘技術人員整體質量不高，民航專業技術人員隊伍呈現的區域結構性矛盾和人才梯隊結構性變化，也可能會成為未來高質量發展的制約因素。
另外，影響行業高質量發展的深層次體制機制問題依然存在。人民群衆的多樣化需求與行業服務創新能力不足的矛盾日益顯現，行業管理的體制機制性障礙不同程度存在。民航運輸規模與資源保障能力之間的矛盾仍比較突出，航線、時刻等資源要素高效配置的體制機制不夠完善。行業科技創新支撐能力不足，科技創新治理體系亟待改進提升。民航安全生産形勢嚴峻復雜，安全管理理論研究、體制機制建設亟需創新突破；支撐行業高質量發展可持續的體制機制尚未形成，行業治理體系有待進一步完善等等。
這些情況為民航恢復發展、實現高質量發展帶來一系列新挑戰，對行業治理能力提出更高要求。我們必須在理論上做足準備，在政策上進行相應調整，在行動中作出積極反應。一方面，要堅定信心決心，積極穩妥推動航空運輸市場安全有序恢復。另一方面，在行業逐步恢復發展的同時，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，著力推動行業高質量發展。與此相適應，民航深化改革需要盡快實現改革思維範式的轉換，重點應做好“四個結合”。一是把實施擴大行業需求策略同深化行業供給側結構性改革結合起來，實現供需兩側改革同步和互補。積極構建行業供給和需求正向反饋機制，促使供需兩端相互配合、協同發力，推動形成行業需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡。二是把短期舉措與長期舉措結合起來，推動改革與日常工作、“十四五”規劃、行業制度建設等實現良好銜接、貫通融合，使民航回歸常態發展具有可持續性。三是把改革目標與政策取向結合起來，實現各類政策的協調配合、系統集成，目標一致。重點是對準改革重點任務目標，加強政策取向的一致性評估，及時發現和糾正執行偏差，避免出現相互掣肘、抵消或者合成謬誤的問題，確保深化民航改革的政策目標與行業高質量發展的方向高度吻合。四是把貫徹落實與主動求變相結合，推動國家重大改革部署在民航全面落實，同時以改革創新推動民航與相關行業、産業、領域的深度融合、縱深發展，共同做大做強，積極融入全國統一大市場建設，更加主動服務打造“內循環”為主的新發展格局。
二、中央全面深化改革重大部署對民航深化改革提出新要求
為全面落實黨的二十大關於全面深化改革的精神，中央對全面深化改革工作作出了一系列重大改革部署。2023年初，中央全面深化改革委員會對新時代新征程全面深化改革工作作了重要部署，強調把“六個堅持”（堅持人民至上、堅持自信自立、堅持守正創新、堅持問題導向、堅持系統觀念和堅持胸懷天下）作為繼續推進實踐基礎上的理論創新和推進全面深化改革的根本遵循；強調要緊緊抓住全面建設社會主義現代化國家的重大體制機制問題，著力推動更深層次改革、更高水平開放，有計劃有步驟地推出一批戰略性、創造性、引領性改革；強調要加強改革系統集成、協同高效，在重要領域和關鍵環節取得新突破。4月21日二十屆中央全面深化改革委員會第一次會議，習近平總書記強調，要把全面深化改革作為推進中國式現代化的根本動力，作為穩大局、應變局、開新局的重要抓手，把對全面深化改革的認識提上了新高度。會議審議通過《關於強化企業科技創新主體地位的意見》《關於加強和改進國有經濟管理有力支持中國式現代化建設的意見》《關於促進民營經濟發展壯大的意見》等三份文件，著力推動深化科技體制改革、深化國有企業改革和促進民營企業發展壯大。這些部署體現了新征程上全面深化改革工作的新特征，對民航改革也提出新要求。
1.改革重點更加全面深入
中央既對經濟領域、教育科技人才領域、政治領域、法治領域、文化領域、民生領域、生態領域、國家安全領域和黨建領域等九大領域改革重點作了部署，也對關係全局的重大改革、涉及重大制度創新的重點改革作出直接部署安排，以重點帶全局推進改革。貫徹落實二十大改革精神和中央深改委部署，民航局出台了《全面深化民航改革行動計劃》，闡明未來3—5年民航改革的指導思想、基本原則、總體目標、重點任務及實施路徑，明確了民航改革的重點領域、目標任務和保障措施。對標全面深化改革的新特征，民航改革需在關鍵主體、關鍵環節、關鍵節點改革上下功夫，既要明確行業制度改革的重點，又要明確怎麽改、怎麽抓，找準“扳機”、以點帶面深入推進行業改革，還需將國家關於科技創新、國企改革、民營企業發展壯大等方面的改革思路、改革方向、改革舉措，結合實際貫徹落實到民航相關領域改革中。
2.改革方法更加全面系統
中央深改委立足改革實踐總結，緊密結合新時代要求，立章建制，進一步優化全面深化改革領導機制，提出五個“要”的工作方法，為繼續推進全面深化改革提供重要遵循。全面系統的改革方法論為民航深化改革提供了科學有效的方法論依據和重要參考。近年來，作為民航改革的組織者、推動者，民航局在推進改革工作方面做了很多嘗試，形成了一整套改革推進機制，取得了較好成效。新形勢下還需要進一步加強對改革方法論的理解領悟，融會貫通，結合行業實際進一步完善改進，盡快研究形成符合新時代全面深化改革要求、適應新時代行業改革特點、更加系統有效推進行業改革的工作機制。
三、民航深化改革走深走實需要在三個方面下功夫
中央全面深化改革的新部署、新特征，行業推動高質量發展面臨新形勢、新挑戰，都對民航深化改革提出更高要求、給予更多期待。推進民航深化改革走深走實，需要在加強任務集成、找準關鍵改革發力點和完善改革工作機制上下功夫。
1.加強對改革任務系統集成、協同高效的研究設計
作為中央全面深化改革的“六個堅持”原則之一，“堅持系統觀念”是繼續推進實踐基礎上的理論創新和推進全面深化改革的重要遵循，這是由進入中國特色社會主義新時代，我國全面深化改革目標任務的系統性、整體性和實現改革目標任務的協同性、艱巨性決定的。牢固樹立全面深化改革是一項系統工程的觀念同樣適用於民航改革。航空産業鏈條長、輻射面廣、連帶效應強的特點，加之民航産業高速發展近20年累積的深層次矛盾問題，決定了民航改革任務普遍具有涉及面廣、復雜程度高、探索性強、改進難度大的的特點，往往牽一發而動全身。深入推進民航改革，也必須加強各民航領域、各環節的改革任務聯動集成，才能在行業治理體系和治理能力現代化上形成總體效應，取得總體效果。從主動服務經濟社會發展、促進航空産業高質量發展的角度謀劃和推進改革，一方面需要加強對相關産業改革理論和實踐、航空産業政策導向、政策作用機理的研究力度，不斷夯實改革的理論基礎；另一方面，還需要在各項改革措施機制設計、效果評估、試點總結、成果制度化等方面，加強改革工作鏈條的有機整合與系統集成，最終形成目標—政策—舉措—實效—制度化（治理體系完善）閉環鏈條，促進可持續的行業高質量發展體制機制加快形成。
2.加強對關鍵環節、關鍵節點、關鍵主體的改革實踐探索
2023年中央經濟工作會議明確：必須亮明態度、決不含糊，始終堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持“兩個毫不動搖”，進一步明確要深化國資國企改革，提高國企核心競爭力；要優化民營企業發展環境，促進民營經濟發展壯大；要更大力度吸引和利用外資，擴大市場準入，全面優化營商環境。這既為民航推進市場化改革和高水平對外開放指明了方向，也為抓住民航市場化改革的關鍵環節、關鍵主體指明了重心。進一步深化局屬國有企業改革，強化局屬國有企業在構建行業新發展格局、推動行業高質量發展等方面肩負的使命任務和功能定位。民航局屬國企改革三年行動計劃改革成效已經顯現。需要及時跟進落實中央有關國企改革決策部署，根據形勢變化，以提高核心競爭力和增強核心功能為重點，圍繞完善現代公司治理、聚焦主責主業，謀劃新一輪局屬國有企業改革行動方案。進一步深化民航“放管服”改革，優化行業營商環境，促進民營航企發展壯大。持續破除影響平等準入的壁壘，從制度和政策上落實國企民企平等對待要求，持續優化民營航空企業發展環境，鼓勵支持民營經濟和民營企業在民航業發展壯大。按照國家最新審查要求，健全完善民航公平競爭審查制度，強化公平競爭審查工作事中事後監管，充分發揮公平競爭審查的基礎性作用，構建統一開放、高效規範、公平競爭的民航市場體系。進一步深化外航監管改革，以穩步擴大制度型開放推進行業高水平對外開放。加大外航監管規則、規制、標準等方面的改革力度，主動對接國際民航規則，修訂完善外航管理法規政策，逐步推動形成全國統一的外航監管體系，建立符合國際規範的、標準統一的外航管理體系，積極打造“便於外航飛進來、運行管得住”的行業政策環境。
3.持續改進完善民航改革工作機制
完備高效的工作機制是確保改革順利推進的重要組織保障。民航改革需要進一步強化基層探索和頂層設計相結合。基層探索和頂層設計相結合，是我國改革開放歷史的重要線索，也是確保改革開放行穩致遠的重要方法論。牢牢把握政策理論來源於實踐，及時總結改革試點、改革實踐、基層經驗，持續完善改革頂層設計，推動解決行業實際問題。需要進一步強化改革調查研究。緊密結合新時代要求，中央深改委專門把“加強改革調查研究”作為五個“要”的改革方法論之一。民航改革也需要加強調查研究。對推進行業改革中遇到的關鍵性問題難題，深入行業監管、航空企業一線，體察實情、具體問題具體分析，綜合行業各方面情況，逐步豐富完善改革思路和改革舉措。
——本文刊登於《中國民用航空》雜志2023年第6期，作者中國民用航空局范幸麗
新聞來源 ：民航資源網 作者 ：范幸麗
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