推進深化民航改革應尊重市場經濟規律

2016年10月12日

自十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》以來，全面深化改革在各領域陸續推開。"緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革"既是改革的出發點，也是改革的落腳點。全面深化改革將在今後相當長一段時間內成為中國社會的焦點，整個社會如此，一個行業亦是如此。2016年5月25日，民航局發布《關於進一步深化民航改革工作的意見》，引起全行業的積極響應。筆者在此想借因某航司收取國內選座費而受到某部門行政處罰的事件，談談對深化民航改革工作的進一步思考。

一、某航收取國內選座費緣何違法

筆者通過查證國家和民航局相關文件，判定某部門的行政處罰得當。某航收取國內選座費為什麼違法？

第一，根據2015年10月8日發布，自2016年1月1日起施行的《中央定價目錄》（中華人民共和國國家發展和改革委員會令第29號）中對民航運輸服務的規定。某航收取國內選座費不在此文件管理範圍，屬於非中央定價範疇。非中央定價的收費標准應由企業發起，按照程序報請當地物價管理部門，經過審批方可合法收取。某航注冊地址在北京，北京市發改委負有價格監管事權，其在7月20日發布的《行政處罰決定書（京發改價格處罰[2016]28號）》是合理合規，無"越位"之爭。但某航是否在2015年以前向北京市發改委提交過收取國內選座費的申請，從已公開在資料中不得而知。

第二，按照《中央定價目錄》規定，國內選座費不屬於"民航國內航線及國際航線國內段旅客價格率"範疇，向"71條政府指導價管理的航線乘客"收取選座費也不屬於規則中的"競爭性領域除外"的豁免範圍。民航主管部門對非中央定價收費項目無管轄權，無"缺位"之議。但某航是否就收取國內選座費之事向民航主管部門咨詢過，從已公開在資料中不得而知。

因此，從"合理"維度判斷，某航因違法收取國內選座費而收到行政主管部門依法開具的《行政處罰決定書》無可厚非。但從"合情"維度思考，某航按照國際慣例和市場需求而采取的企業自主定價的市場行為被處罰，或多或少折射出在有關部門在推進旨在實現"讓市場在資源配置中起決定性作用"目標的全面深化改革工作的相對滯後。

二、國內選座費應由"計劃"改為"市場"

選座服務是航司的輔助性服務之一，屬於國際慣例，是航司在民航運輸市場化發展到消費個性化階段所推出一項可選擇的差異化付費服務。通常選座費主要面向自願選擇坐在經濟艙的第一排、安全出口等前後間距更寬位置的旅客收取。國外航司收取選座費由來已久，2014年起，國內航司開始陸續在國際航線上推廣，兩年多的選座服務銷售數據顯示：該項服務是受到消費者普遍接受的，為了更舒適的飛行體驗多付費的商業邏輯是被消費者廣泛認同的。但是，依據我國價格主管部門規定，航司在國內航線上收取選座費的行為是違法的。與此不同，我國國際航線票價采用市場指導定價，故不會存在收取選座費後觸及價格"天花板"的問題。這也是我國航司（除了少數低成本航空公司）只在國際航線上收取選座費，而在國內航線不收取選座費的根本原因。

近兩年多的消費實踐證明，我國航司推出的選座服務以及由此產生的選座費是消費者可自由選擇並自願付費的差異化服務，而非強制性消費服務。選座服務歸根結底是國內外航司根據民航運輸市場消費新趨勢而采取的企業正常市場創新行為，被戴上指導價格的"緊箍咒"實屬冤枉。有關部門是否應該果斷地將以選座服務為代表的消費者可選式的付費民航輔助性服務由"計劃限制"改為"市場調節"。國內選座費從客觀上是符合市場定價規律的，又何必主觀上給它強加上指導價格的限制呢？

三、深化民航改革需要基於市場思維的頂層設計

在民航局發布的《關於進一步深化民航改革工作的意見》中明確指出："形成有利於激發市場活力、規範市場行為的法規體系"是民航改革總體目標之一，並且有針對性地在第34條明確指出："擴大民航國內航線客運經營者自主定價範圍"。如果只在現有部分計劃經濟特色明顯的規則上修修補補、與時俱進、突破創新，民航改革只能停留在"淺層"，而根本無法達到"深化"的要求。深化民航改革更需要基於市場思維、立足行業視角、兼具前瞻要求，積極做好我國民航行業的法律、法規、標准的頂層設計。最終，為民航行業企業創造出有利於激發其市場活力和提升其創新能力的法規體系環境，力爭讓市場主體更好地發揮在配置資源中的決定性作用。

如何做好基於市場思維的頂層設計？我們再回到選座費應不應該收，怎麼收本身的問題上。選座屬於航司的輔助性服務範疇，該服務是由低成本航司創立並示範，由全服務航司在危機中繼承並發揚的基於市場真實需求的民航服務創新。縱觀國外，航司輔助性服務及其收費已經逐漸成為它們利潤的主要來源，以美國航空為例，其輔助性服務收入已經占到其淨利潤的一半以上。反觀國內，由於被基於相對計劃性思維的行業法律法規束縛著，我國航司推出以座位選擇、額外行李、客艙購物等為代表的輔助性服務自主創新的行動始終無法可依、無章可循。推進全面深化民航改革工作，民航局更應主動做為，積極推進以《中國民用航空法》為代表的民航各項法律法規的修訂工作，盡快建成切實符合市場創新理念、尊重我國民航發展規律、體現我國民航階段特征的全新民航法規體系。加快完成基於市場思維的我國民航頂層設計工作。具體到民航服務領域，建議探索以民航服務負面清單的形式鼓勵航司服務的創新和實踐，優勝劣汰的市場法則會為消費者和行業甄選出真正有價值、市場需要的輔助性服務，並通過合適的價格來彰顯其合理的價值。構建"法無禁止皆可為"的我國民航行業服務創新環境，民航局實乃責無旁貸、當仁不讓。

綜上所述，在推進深化民航改革工作過程中如何更好地尊重市場經濟規律，難道不值得我們深思其中的問題和道理嗎？還是那句話："對於民航業的監管部門來說，與其細心呵護，不如讓市場來決定航空公司的命運，讓競爭決定誰是強者，這才是真正的監管"。（綦琦/文）

新聞來源：民航資源網