天氣等原因造成航班延誤 旅客買單合情合理

2016年07月26日

四十多歲的中年男子，一邊踹門一邊喊:"都給我出來。第一天告訴我航班延誤改第二天補班!第二天又延誤給我改今天!今天直接告訴我航班取消!一共五天年假，在機場待了三天!給我出來。"

在某航空公司做地勤的三年裏，這是郭海鷗記憶最深刻的場景。

在過去幾年，航班延誤不僅讓旅客內心崩潰，更引發不少治安問題。正因如此，當交通運輸部近日公布《航班正常管理規定》，明確"延誤"的責任情形時，迅速引發社會熱議。有網友認為規定中的有關條款對於旅客來說是"霸王條款"，是降低了航空公司的責任，損害了旅客權益。

圍繞公眾的種種疑慮以及"規定"的焦點問題，記者采訪業內人士，進行解讀。

新規符合國際慣例

就"航班延誤，旅客買單"而言，並非新鮮事。

2014年5月發布的《航班正常管理規定(征求意見稿)》就已如此。再往前追溯，2010年中國航空運輸協會發布的《航空運輸服務質量不正常航班承運人服務和補償規範(試行)》以及2004年民航總局出臺的《航班延誤經濟補償指導意見》都對因天氣等原因造成航班延誤，航空公司的"有限責任"作出了特殊規定。

相比以前的"費用可由旅客自理"，新規從法律術語上去掉了"可"，而不再有雙方討價還價的空間。

盡管如此，"航班延誤，旅客買單"的理念並未讓人覺得是理所當然的。不少網友認為，"這是航空公司在逃避責任"。

雖然網友的質疑聲很大，但是放眼全世界，根據航班延誤的不同原因進行責任劃分的做法並非中國首創，大多數國家都把天氣等不可控因素作為航空公司責任豁免的條件。

"這個做法合情合理也合法。因為天氣原因在法律上來講屬於不可抗力，讓承運人航空公司來承擔於情於理都說不過去，這屬於合同關系沒法履行，如果屬於自身的原因可能需要自己承擔食宿，但現在不是其自身的原因導致的。"北京市法學會航空法學研究會會長董念清在接受記者采訪時說，這在國際上是一種慣例。

在董念清看來，"霸王條款"的說法有失偏頗。"據我了解，國外沒有航空公司是提供食宿的，而是協助，告訴旅客附近哪裏有旅館。天氣原因誰也無法把握。非航空公司責任導致的延誤或取消，本身就不應由航空公司承擔，不是其自身原因導致的，前期由於方方面面的因素導致航空公司不得不承擔，無形中會增加航空公司負擔，從法律從情理都不應由航空公司承擔"。

國內一家大型航空公司的行政負責人在接受記者采訪時說，中國民航運輸業的發展具有特殊的曆史背景，上世紀80年代乘坐飛機需要有介紹信，是一定級別和身份的象征，後來隨著民航業的發展，介紹信退出曆史舞臺，但飛機出行在上世紀90年代至21世紀初期在中國仍然是較為昂貴的出行方式，旅客自然對航空服務提出了較高的心理需求。後續雖然航空運輸價格不斷下降，公眾生活水平提高，但這種高期待的心理需求仍然沒有實質性變化，仍抱著花這麼多錢就該享受無限服務的想法。最典型的對比莫過於公眾對火車無理由延誤的寬容。

"飛機出行的大眾化仍需要公眾從心理上接受這一大眾化出行便捷性，而非服務的特質性。"上述行政人員說。

"新規出臺前，航空公司主動承擔食宿無任何法律和合同依據，僅是為提高服務質量和市場競爭的原因，主動承擔合同之外的義務。這也是中國民航運輸業的特色產物，不是正常的航空運輸服務，不僅給航空公司增加了額外經濟負擔，反而加劇了運輸合同雙方的緊張關系，使得旅客將這種額外行為視為理所應當的義務，不利於和諧民航建設和行業健康發展。"中國國際航空股份有限公司一名法務人員向記者表達了這樣的觀點，幾乎所有航空公司的運輸總條件均會明確規定非航空公司原因的延誤均不承擔賠償責任，"需要明確的是，航空公司運輸總條件屬於運輸合同的一部分，雙方應遵守合同約定。另外，從合同法本身分析，天氣原因等不可抗力也是一方違約的抗辯條款"。

據多位受訪的實務界人士透露，在航空業內看來，新規是中國版的ec261(歐共體關於航班拒載、取消或延誤時對旅客賠償和幫助的一般規定)，作用在於彌補了民用航空法這一上位法以及消費者權益保護法對航班不正常時具體操作的規制，極大程度上明確了不正常航班航空公司和空管、機場等相關主體的責任，是對旅客的有利保護。

不能發布錯誤信息

盡管在業內人士看來，新規是為了保護旅客權益，但旅客並不認可。

不論業內人士的看法是從國際行業還是法律角度分析，公眾最為關心的問題是——"到底是不是天氣等不可抗原因造成的延誤，普通旅客怎麼判斷?"

"一般情況下，延誤信息是由航空公司來發布，但是航空公司的消息一般來自於空管部門。比如空管部門告訴航空公司，由於天氣原因不能飛。在起飛前，航班要得到空管部門的許可，比如沒有其他飛機起飛、天氣沒有問題、飛機處於適航狀態，滿足這些條件才能放行。在這些過程中，航空公司只是把這些消息告訴旅客。"董念清說。

而這樣"只有結果沒有過程"的做法，就讓公眾懷疑——航空公司為了"免責"掩蓋自身原因，航班是否會將延誤原因故意歸結為天氣或管制?

對此，董念清直言，根本不允許發布錯誤信息。"如果不是這方面原因而說是這個原因，航空公司會受到相應懲治，這在民航內部是有規定的"。

既然不存在"故意掩蓋"的情況，公眾的疑慮從何而來?上述法務人員的解釋是——因為信息渠道不暢，發布不及時，同時缺乏公眾認可的第三方權威機構統一發布信息，導致公眾會誤解，"比如天氣原因的客觀現象，旅客一般不理解的是出發地豔陽高照卻被告知天氣原因不能起飛。因為天氣原因導致不能正常起飛不僅是出發地，航線上和目的地的天氣不允許也不能飛。這些情況往往是旅客看不到的，所以會出現誤解。管制的原因都來自空管，其中有些軍方管制原因是不能公布的"。

不過，實務界人士也向記者坦言，以天氣原因延誤為例，雖然目前在機場也會詳細告知航線天氣原因，但公布渠道還需進一步拓寬，"最大的問題不在於如何公布，在於航空旅行常識仍需有關部門進行普及和提高，多數公眾無法理解航線天氣，仍將航空飛行理解為天高任鳥飛，飛機在空中可以隨便繞飛"。

董念清則表示，目前，在航空公司和旅客之間亟待建立互信機制，"在現在的大背景下，是誰也不相信誰。一般航空公司在絕大部分情況下不會去騙旅客，航空公司也想安全地把旅客送至目的地。即便是天氣原因不用承擔食宿，航空公司也要協助，這在無形之中也增加了工作量"。

旅客知情權如何保障

在新規出臺後，一些公眾也提出了這樣的觀點——既然民航決定把"不可抗力"導致的航班延誤讓旅客來"買單"，那旅客完全有理由要求擴大知情權，要求航班延誤的信息發布更加透明、能被驗證。然而，從目前來看，民航新規並沒有多少配套措施。

對於這種擔憂，中國人民大學法學院教授、中國消費者協會副會長劉俊海提出的兩個建議值得重視:第一，堅持舉證責任倒置制度，發布民航航班延誤信息時航空公司要有充分的證據，強化其舉證義務、舉證責任，不管是物證、書證還是證人證言；第二，要有獨立第三方機構進行驗證，不管是消費者協會還是其他組織，都要有第三方核實信息，賦予消費者知情權。

不過，這樣的舉措被一些公眾認為"只能是'看上去很美'"。

"證據不可能一下子放到我們面前，相關信息可能來自各個部門，證據肯定是有的，比如到了法院，航空公司舉證、地面服務證據、交通管制證據等。旅客看到形成一個證據鏈，就很難否定。一般人可能會認為，這是隨口一說，航空公司不可能把證據拿出來，但是，如果真要舉證，航空公司真的能舉出來。"董念清進一步向記者介紹說，中國民用航空局下面有一個消費者事務中心，專門負責航空運輸過程中發生的旅客投訴問題，找航空公司了解情況，推動航空公司做出解答。"這些年，消費者事務中心做了大量工作，當然旅客還可以找航空公司投訴。我不否認由第三方來做這個事情，第三方怎麼做還需要繼續研究。"

對於公眾提出的獨立第三方機構，上述法務人士認為，應由民航局、國家氣象局等行業主管部門共同建立，匯總信息，統一發布，"但前提是需要建立相關法律法規"。

除了投訴方面的配套措施，機場及周邊配套設施的承壓能力也亟待考證。

新規規定，發生大面積航班延誤時，機場管理機構應當啟動旅客服務協調機制，協調承運人、地面服務代理人、機場公安等單位，組織實施相關服務工作。

不過，據上述業內人員介紹，機場和航空公司一般有大面積延誤應急預案，各駐場單位會按照預案要求分工協作。目前情況是，旅客的安排工作和票務一般由航空公司負責，公安機關負責秩序，機場提供相應附屬設施，"問題在於協同不夠，尤其在面對大面積延誤旅客聚集時，往往無法采取有力措施積極應對，對航空公司員工人身傷害無法提供及時保護"。

航班延誤怎麼破解

《航班正常管理規定》之所以受到如此關注，或許可以從下面這組數據中得出答案。

今年5月，中國民用航空局發布了《2015年民航行業發展統計公報》。數據顯示，2015年，全國客運航空公司共執行航班337.3萬班次，其中正常航班230.5萬班次，不正常航班99.9萬班次，平均航班正常率為68.33%。全國客運航班平均延誤時間為21分鐘，同比增加2分鐘。在航班不正常原因中，空管原因占30.68%，比上年增加5.35個百分點；天氣原因占29.53%，比上年增加5.19個百分點；航空公司原因占19.1%，比上年下降7.31個百分點；其他原因占20.69%，比上年減少3.23個百分點。

如果航班不延誤，那麼上面的一些懷疑與爭論都不值一提。

近些年，航班延誤始終是困擾民航工作的一大問題。民航局自2008年起多次開展航班延誤治理活動，制定了一系列治理航班延誤的政策措施，收到了一定成效。

"這涉及到空運，空運可能還不是航空公司一家說了算，涉及到航空公司、空中交通管制部門等每一個鏈條都高效運轉。如果航班大面積增長，但空中通道無法增加，再加上天氣原因，航班延誤會很嚴重。民航這幾年也做了大量工作，這需要方方面面的努力。旅客也要辦好手續，比如說旅客攜帶大箱子不托運也會導致效率慢下來，所以說需要社會共同努力。"董念清說。

對於建立航班正常工作的長效機制，中國民航大學民航發展政策與法規研究中心主任劉光才的態度是必須走法制化的道路，通過立法將治理航班延誤的政策措施轉化為法規規章。

"新規是以民用航空法、消費者權益保護法、《民用機場管理條例》為主要依據的，同時借鑒了美國、歐盟相關民航法規規章，這有利於我國航班正常工作規定與國際先進做法保持一致，促進我國航班正常管理水平的提高。"劉光才在接受媒體采訪時說。

對於解決航班延誤問題，實務界人士給出了三點建議:空域管理體制改革，開放空域，服務民用；天空開放；航班時刻交易、提高時刻利用效率。

"延誤打亂航空公司生產計劃，需要支付飛行人員工資、航空器檢修費用、機場停場費用、旅客食宿費用、地面員工加班費用、重新配餐費用、清潔費用等，以及後續航班因此造成的進一步損失，從經濟上無利可圖，對於航空公司而言，沒有任何故意追求延誤的利益訴求，延誤的問題應客觀看待。"在采訪結束之際，受訪的民航界人員再次向記者重申了這樣的話語。

新聞來源：法制網