天空開放之路，且行且珍惜

2016年04月06日

近三十年來，國際航空運輸發生了巨大變化，主線是美國主導的天空開放，即航空運輸自由化。天空開放是對國際航空運輸市場的通航點、承運人、班次、以遠權、機型、運價管理、地面服務和機票銷售系統等業務權，以及航空公司所有權和控制權、空中交通管制等領域不限制，以保證航空公司在國際民航市場上擁有自由經營的權利。天空開放對保障自由競爭、促進市場發展發揮了巨大作用。

中東三巨頭崛起引發的天空開放之爭

2015年，美國航空、聯合航空和達美航空聯合向美國政府提交了一份長達55頁的報告，將這場 "航空市場戰爭"上升到國家層面。報告稱卡塔爾航空、阿聯酋航空和阿提哈德航空中東三巨頭從各自政府手中獲得了超過400億美元補貼，幫助航空公司壓低機票價格獲取不正當競爭優勢，但這種指控紛紛遭到中東航空公司的否認。

事實上，補貼爭端背後是中東地區航空公司的崛起讓美國航空公司面臨挑戰。受益於美國與海灣地區的天空開放協議，憑借著獨特的地理位置、強大的資本實力和以國家戰略打造的機場和中轉效率，中東三巨頭在亞洲往返美國市場的份額不斷提升，這對曆來在天空開放中只占便宜的美國航空公司而言是難以接受的事實。盡管美國航空公司將該問題提升到天空開放出現倒退的高度，但從目前該事件的進展以及加拿大等國以往試圖阻擊中東航空公司的結果來看，所謂由於不公平競爭的制裁姿態並無實際意義。漢莎航空曾經力阻中東航企進入德國機場，但阿提哈德航空通過購買柏林航空股權順利挺進歐洲。

從天空開放30年的進程來看，天空開放所帶來的競爭加劇、甚至是航企破產重組浪潮往往是難以避免的，但卻有力地推動了航空運輸市場的發展。資深民航業人士表示，"或許此時老牌航空公司需要做的是提升自己，而不是一味阻擊對方。"有道是，以史為鑒，可以知興替。為了更清晰地了解天空開放的發展趨勢，回顧天空開放近30年來的發展曆程，或許可以提供一個較好的研究視角。

歐美航空自由化引領潮流

上世紀80年代，航空業和政府之間的聯系隨著航空公司的私有化而逐漸放松，而且冷戰氛圍的緩解也使得將航空運輸納入國家安全管理範疇的必要性降低。1978年，美國國會通過了《航空企業放松管理法》，宣示了美國國內航空自由化政策的正式實施。政策允許航空公司到所轄區域內外的第三個城市開通航線，加劇了美國國內市場競爭，帶了美國航空公司的倒閉和兼並重組浪潮，但也大幅提升了美國航空公司的市場競爭力。隨後通過了《國際航空運輸競爭法》，將航空自由化改革推向國際航空市場，推動國內、國際航空運輸一體化，並最大限度地減少對經營業務和市場銷售的限制。航空自由化讓更多美國航空公司進入國際化時代，美聯航、美航和達美航空憑借強大的國內客源和樞紐航線網絡，取代了泛美航空、環球航空和東方航空成為國際航空公司。經曆了國內自由化改革洗禮後的美國航空公司競爭力明顯較強，天空開放往往更有利於美國航空公司占領國際市場，因此美國政府積極響應並主動與其他國家簽訂天空開放協議。自從1992年與荷蘭簽署了第一個開放天空協議後，美國主導了開放天空浪潮，已先後與包括歐盟在內的114個國家和地區簽署了天空開放協議，將雙方航空公司在兩國間國際航線的經營限制降到最低程度，航線、班次、票價及時刻等由各公司的商業決策自定。

1987年，歐盟委員會在航空自由化道路上邁出曆史性的第一步。為促進歐盟內部航空市場的發展，歐盟委員會出臺規定限制了成員國對歐洲內部運價設置障礙的行為，並為歐盟航空公司提供了共享運力的自由選擇權。在接下來的十年間，歐盟委員會逐步采用更多航空自由化的措施。1997年，歐盟所有航空公司都可獲得27個成員國的國內運輸權，這標志著歐盟單一航空市場時代的到來。

美國航空公司憑借著強大的市場競爭力，美國占有了全球民航市場近三分之一的市場份額，而協議另一方的國家或地區的份額卻少得可憐。這不僅讓歐盟頭痛不已，也讓歐洲航空公司面臨挑戰。在與法國簽訂天空開放協議後的5年內，6個美國航空公司開通了多條法國航線並大幅搶占市場份額。德國在得知達美航空擁有強大的常旅客項目和國內客源的忠誠度後，在與美國的天空開放談判中要求用泛美航空代替達美航空開通法蘭克福航線。

歐盟委員會認為雙邊天空開放協議過於零散，開始反對美國與每個歐盟成員國單獨談判。2002年，歐洲法院宣布規定非歐盟國家與歐盟成員國單獨協商天空開放雙邊協議違反歐盟規定，這標志著歐盟區域一體化天空開放協議獲得了裏程碑式的成功。歐盟委員會通過所謂的橫向一體化協議，取代了原來由各成員國單獨與非歐盟國家協商天空開放協議的做法，非歐盟國家與歐盟各成員國雙邊天空開放協議到期後，只能與歐盟委員會協商新的天空開放協議。歐盟委員會簽訂的協議擴展了此前歐盟成員國的雙邊協議，並與歐盟主要貿易夥伴均協商簽訂了綜合性的天空開放協議。

2010年，美國與歐盟經過反複磋商達成天空開放第二階段協議，進一步加強了管理層面的合作，降低了市場准入的門檻，這是雙方在構建跨大西洋統一航空市場進程中邁出的關鍵一步。投資開放和加強監管成為重點，最終目標是建立一個可以自由投資、沒有任何服務限制、完全開放的跨大西洋航空市場。歐美航空市場的完全開放也意味著歐美航空業迎來新一輪更激烈的競爭，直接引發了近年來歐美航空業的並購重組浪潮，催生美國航空、漢莎航空集團等一批超大型航企。

亞洲航空自由化面臨的困境

1997年歐盟航空自由化後，美國開始將天空開放的重點轉向亞洲市場，首先選擇了與其有自由航空關系的國家和地區，如新加坡、日本和中國的臺灣等。美國與日本達成取消兩國在航空運輸方面大部分限制的自由化協議，這成為美國進軍亞洲市場的關鍵一步，使得美國航班能以日本作為經停點，接著飛往亞洲其他地區，從而串起大範圍的亞洲市場。美國西北航空和美聯航充分使用第五航權獲得日本以外的其他亞洲地區的市場份額，使得亞洲航空公司受到嚴重的擠壓但卻無能為力。為了表示抗議，泰國長期拖延與美國的航空運輸雙邊協議，日本則威脅美國要進行制裁，並警告美國要求重新協商兩國間的航空協議。

東南亞國家協會開始討論在10個成員國之間開放民航市場，但由於各國經濟和民航發展水平層次不齊，東南亞國家協會實際上是個多邊集團，無法像歐盟委員會那樣達成一致步調。盡管如此，東南亞國家協會也努力推動天空開放一體化協商，並與中國簽訂了開放協議。目前，東南亞國家協會與歐盟已經開始就兩個集體之間的天空開放協議進行談判。如果東南亞國家協會成員國都通過了協議，就意味著東南亞地區允許無限制的第三、第四航權。盡管這不是完全的天空開放，但對東南亞市場仍是很大的進步。盡管航空自由化不是零和遊戲，但歐美等發達國家航企往往比其他公司更善於開發市場。有競爭優勢的承運人及其政府往往大力推動航空自由化，而更弱小的一方害怕處於競爭劣勢或市場被獨霸而拒絕，拒絕的理由往往是應該營造公平競爭環境或維護國家主權，但天空開放總在推動-抵制-推動-抵制的循環中不斷前進。

隨著天空開放的深入，美國已經不滿足於雙邊或多邊天空開放協議，而是努力鼓動更多國家簽訂所謂的國際航空運輸自由化多邊條約，試圖通過簽訂條約而不是雙邊或多邊協商的方式來實現航空自由化。第一個航空自由化多邊條約是亞太經合組織（APEC）的副產品，於2001年由美國、新加坡、新西蘭、智利和文萊共同簽訂，以解決航空市場的准入機制和航空公司股權結構問題。芝加哥德爾堡大學國際民航法學院主任布萊恩-哈維爾教授認為，航空運輸自由化多邊條約實質上是將多個獨立的雙邊天空開放協議整合在一起，通過多邊協議的形式來實現。2014年該條約重新協商的過程中，日本、澳大利亞等國從旁觀摩但並未加入該條約。從至今沒有更多的國家加入該條約來看，航空自由化多邊條約的前景不那麼樂觀，關鍵因素在於該條約要求成員國無條件地開放第五航權。這就意味著，如果澳大利亞加入了該條約，就必須允許新加坡航空公司開通從新加坡始發經停澳大利亞再飛往美國的航線，這樣的航空自由化的程度已經超過大多數國家的接受能力。由於各國經濟發展水平和航空競爭力仍存在較大的差別，美國試圖推動的航空自由化多邊條約仍需經曆一段較長的發展進程。

在過去30年間，雙邊或多邊天空開放協議大大地推進了世界民航業的發展。盡管過程中可能會面臨著天空開放帶來的競爭加劇、協議爭端等諸多問題，但天空開放是航空市場發展的必由之路，只有在天空開放浪潮中不斷變革圖強的航空公司才能贏得未來。

延伸閱讀：航企股權結構自由化積重難返

天空開放經曆了近30年的發展曆程，航空市場准入自由化已經取得了長足的進步，但各國對航空公司股權結構的管制幾乎依然與30年前一樣嚴格。除了印度和澳大利亞等少數國家把國外資本對本國航空公司的控股比例限制放寬至49%外，其他國家對推動航空公司股權結構自由化的舉措可謂收獲甚微。目前，哥倫比亞開展了國外資本進入國家控股航空的試驗，加拿大則率先使用了航空公司所有權和投票權分離的管理機制，規定無論國外資本對本國航空公司的控股比例有多高，都無法真正控制加拿大的航空公司。

歐美開放天空第二階段協議中最為重要的內容之一就是實現歐美航空業的投資開放。新協議要求歐美在對等原則的基礎上放松對航空公司所有權和控制權的管制。此前，美國法律規定外國人在美國航空企業中擁有的投票權不得超過25％，而歐盟法規則將美國人在歐盟航空企業中擁有的控股權限制在49％以下。新協議提出，如果美國修改立法允許歐盟投資者持有美國航空企業的多數股份，歐盟也會作出對等的安排，歐盟將允許美國對歐盟航空公司擁有主要所有權。歐美簽署的"開放天空"協議，在一定程度上標志著國際航空運輸法規的未來方向。歐美雖與亞非一些國家也簽署了開放天空協議，但與歐美協議相比仍存在較大差異。而東南亞和拉丁美洲的民航官員似乎並未深入地探討航空公司的股權結構問題。從新協議執行5年多以來各國股權結構自由化的進展來看，美國與歐盟間放松對航空公司所有權管制的做法似乎又將成為一條不會有太多國家跟進的舉措。國際航空集團CEO維利·華爾士苦笑地表示，"我認為，未來10年內我們依然會不斷討論航空公司股權結構的問題。"

美國主導的航空自由化多邊協議代表了放松股權結構限制的嘗試途徑之一，試圖通過商業化的管理規則取代傳統的股權結構要求。然而，多邊自由化協議無法獲得足夠的支持來設定一個全球標准。而首簽於2009年的國際航協股權結構自由化議程代表了解決股權限制的又一種多邊協議嘗試，要求簽署該協議的成員國遵循放松航空公司股權結構限制的互惠原則。但這個議程很明顯只適用於已經簽署了該項協議的國家。新加坡國立大學民航法教授阿蘭表示，"如果新加坡和美國允許一家不是由新加坡國有控股的新加坡航空公司運營新加坡往返美國的航線，那這家承運人在經營新加坡往返其他國家的航線時將面臨諸多問題。"因此，沒有航空公司敢脫離傳統的股權結構形式和控股規定上限。航空公司股權結構自由化就如同航空自由化多邊條約一樣，聽起來感覺很不錯，但實施起來卻面臨著各種問題和阻礙。

股權結構自由化的停滯不前讓航空公司不得不嘗試其他解決方法。國際航空集團的華爾士去年在國際航協年會上抱怨道，許多航空公司成立合資企業主要是受股權結構限制所迫。此外，一些航空公司也逐漸嘗試創新的權變處理措施方法，包括跨境特許經營、航空聯盟和成立符合反壟斷法豁免制度的合資企業。從目前在航空公司股權結構自由化方面仍缺少可預見的成果來看，未來一二十年內的天空開放浪潮中仍將繼續討論航空公司股權結構問題。（首發於《中國民航報》）

新聞來源：民航資源網