全國機場布局規劃和十三五建設規劃的新思路
2015年11月20日
一、經濟新常態下的機場規劃建設新態勢
1、樞紐機場航空業務量增長和支線機場數量增長並存
從"十二五"民航的發展態勢來看，我國機場在運營規模和建設數量兩方面呈現出"雙增長"：一是躋身大型機場之列的機場數量強勢增長，如2014年年旅客吞吐量達3000萬人次以上機場數量已有7個，1000萬以上有24個，這些機場的航空業務量大，航線輻射面廣，以往的幹線機場普遍提出了建設樞紐機場的發展戰略，北京地區和成都地區更是正在建設成為繼上海之後的"一市兩場"機場體系；二是新增支線機場的數量持續增長，"十二五"期間我國機場的數量已經增加到204個，預計2015年將達到212個，這些新增的機場均為支線機場。機場密度不斷加大，已經達到0.25個/萬平方公裏。隨著機場數量不斷增多，分布更為廣泛，全國不少地域廣袤的地級行政單元逐漸開始出現了多個支線機場，如雲南保山地區擁有保山、騰沖、芒市三個機場；黑龍江佳木斯市擁有佳木斯、撫遠東極兩個機場；呼倫貝爾擁有海拉爾、滿洲裏和根河等機場，這些地區具有構成"支線機場群"的趨勢。
2、大型機場地區直接影響到區域空間、區域經濟及區域交通的發展
大型機場尤其是超大城市的"一市兩場"機場體系直接影響到城市的發展定位，如東部沿海的上海、天津、廣州以及長江沿線的武漢和重慶等城市都提出了建設"國際航運中心"的城市發展定位，這些國際航運中心的規劃建設實際上涵蓋了水路運輸和航空運輸兩種主要的國際運輸方式。京滬兩個超大城市"一市兩場"機場體系的航空旅客吞吐總量2015年預計將達到1億人次左右，這極大支撐了北京國際航空中心和上海國際航運中心的建設目標實現。另外，隨著城郊型綜合交通樞紐、臨空產業和航空城（簡稱"港、產、城"）的一體化發展，大型機場地區在區域空間結構、區域經濟結構以及區域綜合交通體系中的作用和地位逐漸加強，以至這些機場的發展定位除了需要確定國家或區域民用機場體系中的樞紐地位之外，還需要從三個維度予以考慮：一是如何成為綜合交通體系中的區域性綜合交通樞紐節點；二是如何促進臨空經濟成為推動區域經濟發展的新引擎；三是如何推動航空城成為踐行新型城鎮化的新路徑。
3、專業化運營的新型機場類型逐漸出現
"十二五"期間，我國機場新近出現或籌建了通勤機場、貨運機場和公務機機場三種新興的機場類型。2012年民航華北局通過"內蒙古呼倫貝爾拓展通用航空服務領域試點"項目，促成將根河林業機場改造為可開展短途旅客運輸業務的通用機場；2013年又在內蒙古阿拉善盟建設運營了3個旗（縣）的通勤機場。再者，在跨境電子商務和"互聯網+"推動下，以航空快遞為核心的中國快遞行業在"十二五"期間保持20%以上的發展速度，航空貨運業及快遞業的發展規模及潛力使貨運機場隨之應運而生，順豐航空公司正在湖北仙桃率先籌建貨運專用機場。另外，中國公務航空市場現已成為全球公認的最具潛力的公務航空市場之一，為此，河北三河、北京順義都在競相籌劃公務機機場的規劃建設，以搶占北京地區公務機市場。預計"十三五"期間，專用型的貨運機場以及公務機機場等新興的機場業態將在我國實現零的突破。
二、民用機場布局規劃的總體原則
1、深度響應國家發展戰略規劃
從上下位規劃銜接的角度來看，《全國民用機場布局規劃》及《"十三五"民用機場建設規劃》應順應《全國主體功能區規劃》、《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》等國家戰略規劃，並結合《全國流通節點城市布局規劃（2015-2020年）》以及《綜合交通中長期規劃》等國家交通物流類的專項規劃。例如，國家新型城鎮化規劃提出構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節點城市為依托、其他城鎮化地區為重要組成部分，大中小城市和小城鎮協調發展的"兩橫三縱"城鎮化戰略格局。為此，在宏觀上宜依托"兩橫三縱"沿線上的各個城市群規劃布局各具特色的區域機場群，在微觀上結合機場地區的城市化進程，促使新建機場地區實施增量建設的航空城開發模式，現有機場地區則實施存量再開發的航空城建設模式，這些航空城的規劃建設將為我國的新型城鎮化進程探索發展新思路、新路徑和新模式。
2、積極發揮民航在國家發展戰略中的能動性
機場布局規劃需要與"一帶一路"、長江經濟帶和京津冀協同發展等三大國家戰略的密切對接，更需要發揮民航在交通先行戰略中的引領作用。當前實施之中的"一帶一路"和長江經濟帶等國家發展戰略都依托水陸運輸大通道進行規劃建設，其中絲綢之路經濟帶反映出我國與歐洲、中亞之間的陸路交通聯系，21世紀海上絲綢之路則折射出我國與東南亞、中東及非洲之間的海運交通聯系，而長江經濟帶則將發揮黃金水道的紐帶作用。總的來看，"一帶一路"和長江經濟帶等國家發展戰略主要依托陸運（公路和鐵路）、海運、河運等交通運輸方式來推動國際經濟和區域經濟的發展，缺乏由國際航空運輸通道所引導的國際經濟走廊規劃建設，這使得我國面向全球的開放新格局並不完整。另外，現有的"一帶一路"國家發展戰略僅局限於我國與歐亞非之間區域經濟的互聯互通，缺乏面向整個南半球新興經濟體國家的直達國際通道。為此需要打造直通南半球所有新興經濟體的"空中絲綢之路"，以此成為構建我國全方位開放格局建設的重要突破口。
三、機場布局規劃的戰略新思路
1、積極構建"國家綜合機場規劃體系"
當前民航局已明確提出了要積極建立"具有中國特色的國家綜合機場規劃體系"。以筆者之見，這包括五個"一體化"的規劃內涵：一是運輸機場與通用機場的一體化規劃，即將通用機場布局納入全國民用機場布局規劃之中，以彌補運輸機場在通勤航空、普遍航空服務、公共航空服務及私人航空服務等領域的不足；二是航路、航線和機場的一體化規劃，即整合《全國民用機場布局規劃》、《全國航路網規劃》以及骨幹航空公司的航線網絡規劃，協調機場主管機構、空管局及骨幹航空公司的各自發展規劃，共同打造具有國際競爭力的國家民航運輸體系，並實現機場綜合保障能力提升、空域容量提高與航空公司運力增長的相互匹配；三是機場地面交通體系的一體化規劃，即將機場集疏運交通納入區域綜合交通體系規劃之中，並將大中型機場作為城郊型綜合交通樞紐；四是機場、臨空產業和航空城的一體化規劃，即構築以機場為核心、臨空產業為經濟基礎、航空城為空間依托的"港、產、城"協同發展模式；五是民用機場和軍用機場的一體化規劃，即軍用、民用機場在空域結構、地面交通系統及導航通訊設施設備等諸多方面實現軍民融合，力求"平戰結合"。
2、優化民用機場體系布局規劃的總體發展目標
應用"人口密度、經濟密度和土地密度"等主要指標來衡量交通網絡服務的覆蓋程度是交通網絡規劃的通常做法。目前國家公路網、國家鐵路網規劃均是分層級提出覆蓋面目標。例如《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》提出"到2020年，普通鐵路網覆蓋20萬以上人口城市，快速鐵路網基本覆蓋50萬以上人口城市；普通國道基本覆蓋縣城，國家高速公路基本覆蓋20萬以上人口城市"。該規劃對民航網覆蓋的目標則是"民用航空網絡不斷擴展，航空服務覆蓋全國90%左右的人口。"《國家公路網規劃（2013-2030年）》提出普通國道全面連接縣級及以上行政區、交通樞紐、邊境口岸和國防設施。國家高速公路全面連接地級行政中心，城鎮人口超過20萬的中等及以上城市，重要交通樞紐和重要邊境口岸。到2030年實現全國所有縣級及以上行政區域都有普通國道連接，以提高公路交通基本公共服務能力。
目前，我國民用機場布局僅依托運輸機場進行航空服務覆蓋度的提升。2014年我國運輸機場100公裏範圍內覆蓋的地級行政單元為87.2%，縣級行政單元為80.2%，但我國334個地級行政單元中尚有40個未享受100公裏範圍內的航空服務，2800多個縣級行政區劃單元中仍有600多個縣無法享受航空服務。對於民航來說，在"十三五"期間以及中長期規劃的總體目標不能再局限於覆蓋率的有限提升，畢竟航空服務的人口、行政單元和GDP覆蓋率達到90%以上之後，再依托運輸機場提升覆蓋率的邊際成本十分昂貴。在100公裏覆蓋度達到80%以上之後，需要將通用航空服務納入機場規劃範疇，由通用航空主要承擔全面提升人口、經濟和縣級行政單元覆蓋率的目標，而對於運輸機場來說，可達性僅是其承擔的民航運輸主要目標之一，現階段更應注重通達性的提升，全國運輸機場布局的總體目標則應實現轉型升級，更應凸顯航空運輸業在運輸結構的轉型升級中的引領作用，應由注重提高航空服務的覆蓋率轉向注重快速運輸、直達運輸和國際運輸等方面的通達性考核，強化其國際化、快速化的集疏運能力，運輸機場宜凸顯在服務重點通道、重點區域和重點城市中的核心作用。
依據我國"五類七檔"的城市規模劃分，建議運輸機場布局規劃的目標是側重於覆蓋20萬以上50萬以下的Ⅰ型小城市以及中等城市、大城市、特大城市和超大城市，尤其對於城區常住人口1000萬以上的超大城市，建議規劃預留第二機場，構建"一市兩場"機場布局體系，而"查漏補缺"式提升航空服務的覆蓋度則主要由通勤機場和可開展短途旅客運輸業務的通用機場所擔當，負責承擔覆蓋城區常住人口20萬人口以下的所有Ⅱ型小城市。按照行政單元區劃界定的目標，運輸機場布局規劃的目標是要實現334個地級行政單元的全覆蓋，而通勤通用機場是覆蓋所有的縣級行政單元。其中"十三五"期間重點在中西部地區打造可承擔應急救援任務、普遍航空服務、公共運輸服務等體現公共航空服務職能的通勤機場和通用機場。最終全國民用機場體系布局的總體目標是力求在2030年左右全面實現100公裏範圍內航空服務100%的全覆蓋。
3、重點構築區域性的樞紐機場群和地區性的支線機場群
目前我國民用機場布局基本成型，但側重於民航行業管理體系框架下的散點布局，缺乏基於城市群或經濟區下的系統化和結構化機場布局體系。為此需要建立健全國家民用機場綜合規劃體系，構築完善機場功能體系、等級體系和空間體系，促成機場體系在功能劃分、等級層次和空間布局等方面的相互對應。針對大型機場樞紐化和中小型機場集群化的發展態勢，可重點構築以"區域性的國際樞紐機場群"和"地區性的支線機場群"為主體的新型機場層級體系：由國際樞紐、國家門戶樞紐及區域性樞紐所構成的三層級、跨區域樞紐機場群是全國綜合機場規劃體系中的核心層級，分別服務於全球、國際區域及國內區域三個空間範疇，可共同重點打造洲際或中近程國際運輸業務以及國內主體運輸業務，如西南地區的成都雙流、重慶江北和昆明長水及貴陽龍洞堡等機場可共同組合成樞紐機場群。針對我國支線機場80%以上虧損運營及建設數量持續增長的現狀，建議在幅員廣闊的邊遠地區或地級行政單元側重於打造"幹線支線相結合、通勤通用為補充"的支線機場群，以提高所在地區的航線航班密度，並為普遍航空等公共服務奠定基礎，重點打造"旅遊型"、"通勤航空型"和"公共服務型"等差異化類型的支線機場群。
從面向全球的國際樞紐機場來看，我國輻射南美洲、中美洲和非洲均為民航直達的短板，對"走出去"和"一帶一路"等國家發展戰略的支撐力度有限；我國面向周邊國際或地區的國家門戶樞紐機場建設已經趨於成型，在全國沿邊地區基本布局完成面向特定國際區域的定向式航空樞紐，該類機場為區域性中心城市的發展奠定了國際交通基礎，但從機場布局角度來看，我國尚缺乏面向南太平洋島國的國家門戶樞紐機場；區域性樞紐機場主要服務於國內的區域中心城市，區域性樞紐功能可與國家門戶樞紐功能可以相互重疊，我國區域性樞紐機場普遍由幹線機場提升而成，目前主要問題是缺乏航空服務空間範疇的明確界定，以至難以相互錯位，畢竟其航空服務的重心已跨省級行政區劃的空間範圍，需要在城市群的背景下予以明確定位。
表1：我國樞紐機場群布局架構
就樞紐機場群體系而言，在優先建設和重點建設的城市化地區，宜重點依托城市群打造以區域性樞紐機場為核心的區域機場群，為區域提供多元化的航空服務，強化樞紐機場及區域機場群在區域經濟發展中的地位和作用；並積極發揮國家門戶樞紐機場在國際通道和國內通道之間的"互聯互通"功效，力求立足於國內運輸主通道，服務於國際區域通道；對於國際樞紐機場而言，則應直接響應國家發展規劃和國家發展戰略，依托國家運輸主骨架和國際戰略通道，構築面向全球、具有國際競爭力的國際樞紐機場體系（表1）。
四、機場布局規劃實施的主要舉措
1、建立健全機場規劃建設體系的新範式
在建立機場綜合規劃體系的背景下，民航需要建立健全適應社會經濟發展和綜合交通體系的機場規劃新範式。針對全國機場布局規劃由國家發改委負責編制、全國機場建設規劃由民航局負責編制的現狀，結合各項規劃修編的契機，全面推動《全國機場布局（2014-2030）》和《全國機場建設規劃（2015-2020）》在交通運輸部統籌管理體制下的"兩規合一"，實現機場布局規劃和機場建設項目審批的有機統一，力求機場布局這一戰略層面和機場建設這一戰術層面更為相互協調。
從綜合交通一體化的角度來看，民用機場體系應在國際旅客運輸通道占據核心地位，在全國運輸大通道和綜合性交通樞紐等領域占據重要地位。為此需要積極構築基於交通一體化的國家機場布局體系，並加強與其他國家交通專項規劃的深度協同，探求基於交通一體化的機場布局規劃新思路。例如，積極探討樞紐機場與高速鐵路樞紐站、長途客運中心站等組合構築快速化的綜合客運體系；通勤機場與縣鄉公路、普通鐵路及通航河道等組成普通交通服務體系；貨運機場與貨運港、貨運鐵路及貨運物流場站及物流園區和跨境電商口岸等組成無縫銜接的綜合貨運物流體系。
2、打造面向新興經濟體、輻射全球的"空中絲綢之路"
從國際空中航路來看，中國與南半球主要新興經濟體國家之間的航空聯系主要通過歐洲和北美國家進行洲際中轉。為了強化"南南合作"，可避開繞行歐美前往非洲、南美洲等南半球新興經濟體的傳統航線，開拓與"絲綢之路經濟帶"和"海上絲綢之路"錯位的兩大"空中絲綢之路"——即面向新興經濟體的直達國際航空通道：一是中國經馬紹爾群島、斐濟等太平洋島國前去拉丁美洲和加勒比海地區的東向國際航空大通道，主要服務於中國-太平洋島國、中國-拉丁美洲和加勒比海地區國家之間的經濟貿易合作；二是中國經塞舌爾、斯裏蘭卡等印度洋島國或中東地區前往非洲、地中海地區以及拉丁美洲的西向國際航空大通道，其中包括已開通的中非直通航線，主要服務於中國-非洲、中國-阿拉伯國家之間的經濟發展合作。在技術層面，建議由中國民航局牽頭，協調國際民航組織、國際航空協會等有關部門強化這兩大國際航路沿線的通信導航設施建設，並分別選擇太平洋島國和印度洋島國的主要機場建設成為定向式航空樞紐和技術經停點。
通過兩大國際航空運輸大通道的規劃建設，將重點拓展中國與非洲、中國與拉丁美洲、加勒比地區等國家之間的空向腹地經濟的聯系，全方位發展中國與這些國家在經濟貿易、文化旅遊等領域的交流合作，除了以經濟合作為基礎以外，還可直接帶動沿線地區機場、港口、道路交通等基礎設施建設，例如直通非洲的"空中絲綢之路"通道規劃建設將可積極銜接李克強總理所提出的"中非合作打造三大網絡"中的非洲"區域航空網".
3、推動京津冀地區成為民航綜合改革的國家試點
京津冀地區不僅是"一帶一路"國家區域合作發展戰略支點，也是構建輻射全球五大洲主要國家首都和重要經濟城市的"空中絲綢之路國際經濟走廊"的新起點。在京津冀協同發展上升為國家發展戰略的前提下，在京津冀城市群提出打造"世界級城市群"的目標下，京津冀機場群順勢提出打造"世界級機場群"的目標。為實現該目標，建議京津冀地區申請成為在空域規劃、資源整合、航線網絡等民航領域先行先試的國家試點。
目前京津冀地區的空域容量不足問題已經成為華北、乃至中國民航快速發展和良性發展的主要瓶頸，對國際和國內民航服務質量提升也都有著顯著的制約影響。為此，在軍民航深度融合上升為國家發展戰略的背景下，建議將京津冀地區作為軍民深度融合發展的國家試點，將京津冀空域規劃納入京津冀協同發展規劃，統籌和整合民用機場和軍用機場的布局。最終以京津冀空域結構優化試點為契機，推動國家空域管理體制改革。
北京城市定位是全國政治中心、文化中心、國際交往中心及科技創新中心，與之呼應的北京地區民航則定位為"國際航空中心"。為實現北京城市定位和民航定位，需要結合北京新機場的建設運營，加快北京地區國航和南航兩大網絡型基地航空公司的兼並重組，打造具有國際競爭力的超級承運人。另外，首都機場集團公司也借助於京津冀協同發展的契機，加快華北地區機場的一體化管理改革的步伐。最終力求京津冀地區在空域結構、機場體系及航空網絡三者統籌規劃方面探索出新的發展路徑和發展模式。
中國民航不僅要滿足國內外航空市場的需求，更需要順應我國在國際政治經濟發展戰略領域的新需求。為此，中國民航"全球化"發展戰略的首要目標是構建以北京首都機場和新機場兩大國際航空樞紐為核心的京津冀地區機場體系，形成立足全國、輻射全球的放射型直達航空網絡。既體現快速直達的國際航空交通需求，還傳遞跨越行政等級的全國政治文化中心地位。對於國際戰略通道而言，重點打造中國-拉丁美洲和加勒比地區、中國-非洲的國際航空大通道，將京津冀機場群打造為"空中絲綢之路國際經濟走廊"中的國際航空中心，以最終形成我國面向21世紀海陸空全面開放、輻射全球經濟的戰略新格局；對於國內運輸通道而言，民航運輸的"進京直達通道"屬於國家首都職能之一，可有條件地充分滿足國內所有支線機場開通直接進京空中通道的需求，這既是其他交通方式無法比擬的優勢，也具有顯著的政治社會文化意義。（歐陽傑/文）
新聞來源：民航資源網
