​港澳機場設內地口岸區的難題

2022年05月16日

二○二一年北京「兩會」上，澳區全國人大代表崔世平建議研究澳門往內地的航班視作國內航班的可行性和操作細則，希望有關部委在滿足安全條件下，推動實現內地與澳門往來的航線與國內航線的乘機流程一致，並研究在澳門國際機場以「提前通關」的模式，優化澳門前往內地航點的流程，讓澳門民航業服務國家「內循環」。崔世平其後再以澳門立法會議員身份在立法會上提出了「在澳門國際機場設置內地口岸區」的議案。今年三月，港區全國政協委員黃楚標在全國政協上提出了「在香港國際機場設置內地口岸區」的提案。

民航業界對這兩位港澳知名人士的建議十分關注，為此，民航資源網不久前刊載了著名航空專業撰稿人李瀚明的文章。其中有不少涉及澳門民航業的部分，包括「口岸區」的歷史和定義。李瀚明指出，「澳區方案」之所以提出一年來沒有動靜，根本原因在於現階段無法決定澳門特別行政區與內地在澳門國際機場範圍內的法律適用界線。這種界線有三種：地理界線——何地應移交給對方管轄；事項界線——何事應移交給對方管轄；時間界線——何時應移交給對方管轄。

劃定地理界線是嚴肅的法律行為。在歷次人大常委會就「口岸區」的設置所做的決定中，範圍均由國務院規定、確定或批准；橫琴口岸澳方口岸區有關區域具體啟用日期，以及具體座標和面積，由國務院確定。因此，任何試圖設置「口岸區」的方案，都需要確保「口岸區」的範圍能夠較長的一段時間內保持穩定。現在澳門機場和香港機場都還未能就土地使用劃分穩定的範圍。澳門機場唯一有可能建設的地方是其擴建工程，但是擴建工程本身仍然懸而未決。

文章回顧了目前三種土地使用權移轉的方案：第一種是由內地移交給港澳的公路口岸：深圳灣（港方口岸區）和橫琴（澳方口岸區）；

第二種是由香港移交給內地的鐵路口岸：西九龍（內地口岸區）；

第三種是不屬口岸，但同樣涉及土地使用權移轉的澳門大學橫琴校區用地。

在上述三種方案之中，第三種是最簡單的：內地向澳門移交了一塊生地，由澳門負責這塊土地上新建的建築物、管線、隧道……澳門承擔一切義務，享有一切土地使用權。實際情況是澳門在使用權移交前先行委託了內地工人建設建築物，並在建設完成後將建築物所有權和土地使用權一併讓渡，從而降低建設成本。

但是，邊境口岸建築物不是大學教學樓，最好是橫跨兩地——否則以珠三角的天氣，大部分時間過關時旅客都要淋雨。而對於一座橫跨兩地的建築物，則必然包括一個核心問題：這個建築物怎麼管？

在深圳灣口岸和橫琴口岸的案例中，由於深圳灣口岸、橫琴口岸和香港、澳門由公路大橋相連，管轄區在陸路上連續，因此事情大致遵循相似的模式。另外，深圳灣口岸和橫琴口岸還額外做出了一項規定，連接「口岸區」和「其它部分」的大橋，不可避免會跨過口岸區外的內地道路。因此，安排中規定港方口岸區的管轄範圍是「三維」的，有海拔上限和海拔下限。由於內地和香港（澳門）之間的航班安排已經由《內地和香港（澳門）特別行政區間航空運輸安排》規定。考慮到內地和香港、澳門間的航空運輸涉及三地多家承運人，因此，設置「內地口岸區」勢必要大改既有的《運輸安排》，將「內地口岸區」的「保留事項」寫入《運輸安排》。而更改《運輸安排》時，有一些問題不可避免會需要討論，包括「內地口岸區」帶來的「國內業務權」問題。

我們設想這樣一種情況：有一家港澳的航空運輸企業希望開通內地A機場經內地B機場到港澳的經停航線，這是一個很正常的想法。口岸區設計的目的，是為了讓那些沒有口岸的中小機場得以開闢往來港澳的航班。但一個機場之所以沒有口岸，是因為這個機場往來港澳和國際的人流本身就不多。因此，在涉及這些城市的航班上，如果不允許經停二合一的話，承運人的盈利能力是有限的，不會有太強的開通航班的意願。不過，這又帶來了一個問題：這家在《運輸安排》下代表香港、澳門特別行政區的承運人，是否可以在內地A機場和內地B機場之間載客貨而取得報酬？如果是內地航司經營「A機場-B機場-港澳」的航線，內地航司是可以在A、B兩機場之間載客取酬的，這會造成不公平競爭。很難想像，這樣的方案能獲得兩個特別行政區的支持。如果擱置這個問題，兩邊的航司都只允許開闢點對點航線，而不允許開闢經停航線呢？這可能就有悖設立口岸區的本意——方便內地中小城市往來港澳了。

換言之，機場的「內地口岸區」只有在航空公司的「國內業務權」的配套下，才能說明香港澳門服務內地共同富裕的目標，鼓勵內地中小城市利用港澳的航運中心能力開展業務。這也是國家對「內地口岸區」的期待。

文章的結論是，在港澳機場實施「一地兩檢」絕非計日程功之事，這需要一代公務員數年的時間。

 

新聞來源 ：民航論壇          作者：鍾山

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